「内容提要」人与水的不和谐已经成为中国人与自然不和谐的最大挑战。人与水不和谐源于人与人的不和谐。反之，人与人的和谐有助于人与水的和谐。人与人的和谐有赖于建立激励相容的制度安排。这是因为制度变迁最基本的功能和最大的作用是节约成本，减小风险，激励合作。制度建设是人类对重大挑战的最有效率的响应。

　　1999年以来，在黄河来水持续偏枯的情况下，黄河水利委员会确保了黄河连续五年不断流。这是新时期治黄工作的重大成果，是由传统治黄走向现代治黄的重要标志，具有重要的生态、经济、社会和政治意义。黄河的防断流实践是成功的制度变迁，通过实施水量统一调度，强化了区域用水的总量控制，改变了沿黄各省区用水的激励结构，推动了流域水权分配秩序的建立。总结黄河防断流工作的最重要经验是，制度建设是成功的关键。

　　但是黄河目前的不断流依然是脆弱的，防断流工作仍然任重道远。黄河要赢得可靠的不断流，流域分水制度仍然需要高效率的重大制度变迁。

　　黄河的分水实践，代表了我国水管理制度建设的重要进展。黄河过去十几年的分水实践、特别是近些年的防断流实践，为我国大江大河大湖的水管理体制改革指引了路径，代表了中国水管理改革的基本方向。实现水管理从传统到现代的转型，将水管理送入制度化和法制化的运行轨道，这是未来十几年水利工作者的历史使命。其核心是从工程建设为中心转向制度建设为中心，在所有的水相关领域建立有效、透明和可预期的制度安排，促进建立节水型社会和防污型社会，以人与人的社会和谐促进人水关系的自然和谐。

　　「关键词」黄河断流，水资源分配，统一调度，水权，制度建设

　　一、引言：黄河五年不断流成果出人意料

　　20世纪90年代，黄河下游愈演愈烈的断流引起全国关注，也为世界所震惊。从1999年开始，黄河水利委员会实施水量统一调度。2000年到2004年，在黄河来水持续偏枯的情况下，黄河实现连续五年不断流，取得了显著的经济社会和生态环境效益，黄河的防断流工作取得阶段性重大进展，令人惊奇，也令世界瞩目。

　　黄河五年不断流成就的取得，综合运用了多种手段，最重要的是强化了水量统一调度管理，落实了1987年国务院颁布的黄河分水方案，实现了流域各省区有序引水和规范用水。黄河防断流的最大成功之处，是通过大规模的制度变迁在流域建立了水权分配秩序，以制度建设促进了水资源的优化配置。

　　人类治水活动需要同时兼顾两个治理：处理人与水关系的自然治理，协调人与人关系的社会治理。黄河过去的治理主要是自然治理，表现为工程技术治理，已经达到相当高的水平，相比之下，社会治理还非常薄弱，是造成断流和污染的重要原因3.通过统一调度管理，建立水权制度的实施机制，完善流域分水制度体系，有效缓解了黄河断流，这是社会治理在黄河得到全面加强的标志。过去三年在黄河进行的调水调沙试验，被称为由被动治黄走向主动治黄的转折点。相比之下，过去六年围绕防断流开展的大规模制度建设，可以视为由被动治黄走向主动治黄的又一转折点。调水调沙是从传统治黄走向现代治黄的第一个重要标志，黄河防断流就是第二个重要标志。前者是现代科技大量运用于治黄工作的典范，后者是社会治理在治黄工作中全面加强的开端。

　　二、黄河不断流是现代治黄的重大成果

　　黄河防断流是现代黄河治理的新目标。历史上，治黄的主要目标是保障下游防洪安全。

　　尽管千百年来历朝历代的仁人志士为此不懈努力，直到新中国成立以前，黄河下游的决溢和泛滥史不绝书。中国共产党领导下的人民治黄事业，取得了前无古人的成就，在过去半个多世纪中黄河岁岁安澜。改革开放以来，黄河又出现了缺水断流加剧和水污染严重等新问题。

　　尤其是上世纪90年代断流形势愈演愈烈，促使对治黄工作进行反思和调整。2000年，水利部汪恕诚部长提出黄河治理的四"大"目标，即"堤防不决口，河道不断流，污染不超标，河床不抬高"，标志着黄河治理从防洪安全的单一目标转向多目标综合治理，防断流工作成为新时期治黄的一项新工作，与保障黄河防洪安全居于同等重要地位。

　　黄河防断流是一项很具挑战性的工作，既没有历史经验可循，也缺少国际经验借鉴。黄河水资源最大特点是"先天不足，后天失调"，河川径流量仅占全国的2%，承载着占全国15%耕地面积和12%人口，水资源供需矛盾极为突出。黄河横贯西、中、东部，各地区经济社会发展水平很不均衡，水资源分配涉及中央地方、地方之间和部门之间复杂的利益调整，难度相当之大。2002年我们在郑州的一项问卷调查表明，在黄河的四大治理目标中，黄委干部认为"河道不断流"的难度高于"堤防不决口"（见图1）。黄河防洪压力一年之中只是几个月，但是防不断流则是一年365天；黄河的防洪战线主要是下游一千多公里堤防，黄河的防断流战线则是大河上下绵延五千公里。黄河目前在一年四季的各个时段、上中下游的各个河段，都有断流的压力，防断流可谓防不胜防，维持河道不断流的难度要高于防洪。

　　黄河五年不断流成就的取得相当不易。为保障黄河不断流，黄委会在过去六年中付出了极大的努力，成功应对了多方面的挑战。首先是自然因素的挑战，1999年以来，黄河来水连续偏枯，特别是1999年之后连续三个大旱之年，天然来水量甚至低于断流最为突出的1997年，流域水供需矛盾极为紧张，断流的压力空前增大（如图2所示）。其次是传统用水格局和用水习惯的挑战，沿黄各地区几十年习惯了自由取用黄河水的模式，有"水从门前过，不用白不用"的陈旧观念，现代水权制度观念淡薄。此外，还要面对自身能力不足的挑战，例如机构不适应、技术手段不足，基础工作薄弱等等。面对多重挑战，黄委会在机构和体制方面做出重大调整，综合运用行政、工程、科技、法律、经济等手段，"精心预测、精心调度、精心监督、精心协调"，保障了水量统一调度工作的顺利开展和防断流工作的成功。

　　资料来源：胡鞍钢、王亚华：《如何看待黄河断流与流域水治理——黄河水利委员会调研报告》，《管理世界》，2002年第7期。

　　资料来源：作者根据黄河水利委员会《黄河水资源公报》等资料整理。2004年天然径流量系作者估值。

　　黄河防断流的成功，是水利治理由传统型走向可持续发展型的重大标志性。中国在两千多年的历史中，主要面临防洪、灌溉和漕运三大水问题。在现代条件下，治水的内容发生了根本性的变化，水资源短缺、水污染和水生态环境恶化成为新时期的主要水问题，传统的治水体制和治理模式不能及时转型，治水体制与新的水问题不相适应，导致水治理能力低下，是引起断流的重要原因。黄河防断流的成功，是我国在治理现代水问题方面取得的第一个阶段性成果，即可持续发展水利的标志性成果。缺水断流是当今世界性的治水难题，目前美国科罗拉多河、埃及尼罗河、澳大利亚的墨累－达令河等大河在河口断流问题上鲜有作为，而黄河作为水量最为短缺、最为复杂难治的一条大河，通过主动的制度变革率先开始解决断流问题，这说明中国政府有能力解决现代条件下复杂的河流问题，也是我国治理大江大河的能力显著增强的标志。

　　三、黄河不断流的重大意义

　　黄河五年不断流成就的取得，并非是简单维持一定的河道基流，维持河流名义上的不断流，不是以流域经济社会发展为代价，换取河流生态用水的增加，也不是让一部分地区利益增加，而使另一部分地区利益受损。黄河目前的不断流，是流域经济社会和生态环境双赢的不断流，既是流域整体福利增加的不断流，又是流域各地区公平用水、共同发展的不断流，是在流域生态用水增加维持河流健康生命的同时，通过产业结构和用水结构的调整，水资源的优化配置和用水效率的提高，以更少的生产用水，支撑了流域经济社会更高水平的发展。

　　这不仅充分贯彻了人与自然和谐相处的治水新理念，也是科学发展观在治水实践中的生动体现。我们认为，黄河不断流有四个方面的重大意义：

　　第一，黄河五年不断流，遏制了流域生态恶化的趋势，下游河道和河口的生态环境开始好转，产生了积极的良好的生态效益。黄河断流带来的最大损失是流域生态环境4，相应的，黄河不断流的最大收益是流域生态福利的增加。据统计，从1999年实施水量统一调度以来，累计在非汛期增加河道内生态环境水量35.03亿m3，平均每年增加入海水量7.01亿m35.由于河道基流得到保证，下游河道萎缩得到遏制，减小了下游河道和滩区沙漠化的可能性，对下游地区地表水和地下水水质产生有利影响。入海水量的增加，使得河口湿地面积在连续大旱条件下维持在稳定水平，河口三角洲的栖息地功能得到保护，生物多样性种类有所增加6.同时，黄河水持续入海，还增加了非汛期的入海营养盐通量，从而对河口近海水域水生植物、鱼类多样性及渔业生产力产生了有利的影响。

　　第二促进全流域减少了生产用水，却产生了正面的、良好的的经济效益，实现经济与生态双赢。根据中国水科院和清华大学利用黄河宏观经济模型的初步估算，由于实施水量统一调度，从1999－2003年，相对于不采取措施任凭断流发展，流域地表耗水平均每年减少6.16%，全流域GDP平均每年增加2.58%，流域农业GDP 年平均每年增加11.84%，粮食产量平均每年增加12.56%（见附表1）。这一初步测算表明，防断流并非像有些人所担心的损害经济发展，相反，通过水资源合理配置，提高水资源的利用效率，提高供水的安全水平，能够以更少的用水支撑更大的流域经济总量。例如，统一调度后沿黄各省区的农业供水总量均有所减少，但是由于灌溉关键月份供水保证率增加，农业总产出反而有所增加。这说明，通过水资源的优化配置，黄河的防断流工作，实现了减水与增效的统一，经济发展和生态保护的双赢。

　　第三，促进全流域合作，实现上、中、下游各方"多赢".为保不断流而进行的水量统一调度，并非是"保下游、压上游"，而是基于分水方案对原有用水格局进行调整，通过结构调整和中央政府的援助，几乎所有省区的利益都得到了不同程度的保障。在水量统一调度中，根据国务院1987年分水方案，对超指标省份（主要是内蒙古和山东）的用水总量做了压缩，而对于没有超过分配指标的省份则允许继续增加用水。此次用水结构调整，几乎所有省区都压缩了低效益农业用水，相应增加了高效益工业用水和城镇工业用水，加之关键期用水保障程度提高，使得多数省区的用水总量虽然有所减少，总的收益反而可能有所增加（见图3）。

　　资料来源：根据附表2绘制。

　　例如，山东省的用水（包括工业用水和农业用水）过去几年被大幅度压缩，但是由于供水安全保障程度的增加，山东省的用水收益大幅度增加。而对于因用水总量压缩、绝对利益受损的省份，中央政府也及时通过财政转移支付、节水投资补贴等途径及时给予了补偿，保障了上中游省区的利益。例如，此次根据分水方案压缩内蒙古用水的同时，中央政府投资60亿元用于河套等灌区的节水改造，在一定程度上补偿了内蒙古的农业灌溉损失。

　　第四，建立了一套激励相容、公平分配的分水机制。黄河防断流工作的成功，还有深远的社会意义和政治意义。通过实施水量调度，落实了国务院的1987年分水方案，落实了2002年《水法》规定的总量控制、统一调度等水管理制度，在全流域范围初步建立起规范的水权秩序，这在中国的大江大河中还是第一次，对于其它江河的分水实践和流域水管理具有重要的探索价值和示范意义。黄河分水的成功，也第一次通过大规模的制度变迁，在中国的流域水分配历史上首次建立了规范的中央地方关系，建立了各个地区基于制度的用水新格局。中央与地方不再是模糊博弈，中央与地方关系趋向制度化、规范化和法制化；地方不再由于外部软约束而有动力多引水、向中央多要水，由于外部约束硬化地方转而向内部要节水；地方与地方关系也不再是取水竞赛、零和博弈，而是转变为有序引水、激励相容。在一个包含众多省区的大河流域，在如此之短的时间内，成功推行了如此大规模的分水制度变迁，在中国水分配历史上是首例，在世界水分配历史上也很难找到其他的案例。

　　总之，黄河五年不断流，具有重要的生态价值和经济价值，更具有深远的社会意义和政治意义，这是中国自己的独创经验，值得我们深入总结和理论思考，为全国各领域和地区所分享，使之促进中国水利治理的重大转型，积极应对中国水危机。

　　四、制度建设是防断流工作成功的关键

　　黄河防断流的成功，可以归因为三个方面：一是理念转变，在人与自然和谐相处的治水新思路指导下，提出维持河流健康生命的治河新理念，作为防断流工作的总原则；二是技术进步，大量的现代科技特别是信息技术和水文技术的应用，为水量统一调度提供了重要的科技支撑；三是制度变迁，对管理机构和机制做出了重大调整，全面实施了水量统一调度管理，全面落实了已有的水法律制度，制订和实施了数十项相关规章制度，建立了快速反应机制。这三个方面对于防断流的成功都不可或缺，其中又以制度变迁最为重要，是此项工作成功的关键。

　　#p#副标题#e#对于黄河断流的原因我们持"体制失效说".自然因素是黄河断流的重要原因，但不宜夸大，因为自然变迁变化不大或者变化不足以断流。黄河断流的直接原因是人为因素，而根本原因是流域水资源管理不善和配置不当，断流现象背后的实质是流域水分配制度的失效。这是因为，在特定的资源约束和技术条件下，资源需求取决于激励，有效的激励来自有效的制度，而有效的制度是资源有效配置的关键。在90年代黄河断流愈演愈烈的深层原因，是黄河分水制度中普遍同时存在的三大失效：市场缺失；政府失灵；财产权失效。7它提供了一种反向或负面激励机制，鼓励各方争水，形成"水战争".水利治理模式的转型就是从反向或负面激励机制转向正向或正面激励机制，鼓励各方节水，形成"水均衡".在关于黄河断流的反思中，我们将"政策调整缓慢、制度建设滞后"，视为黄河治理与三门峡工程相并列的历史教训。如果说三门峡教训是由于人类对于自然规律的无知，那么黄河断流的教训反映了人类对于自身行为规律的怠慢和忽视，这一教训过去长期被中国水利界忽视。黄河治理之所以很难，一方面在于黄河是一个极其复杂的自然巨系统，人类认识自然和改造自然能力的有限，另一方面是由于流域管理涉及众多省份、众多部门，几乎和流域所有人的利益相关，因而利益格局十分复杂，其管理体制、制度安排相当之难。在计划经济时代，黄河的治理目标主要是防洪减淤，主要依靠工程技术治理是有效的。随着经济的转型，水资源利用的增加，黄河的治理目标又增加了水资源管理和水环境保护，仅仅是工程技术治理就难以解决问题了，既有的体制和治理方式就越来越失效。8在人类应对挑战的各种行为中，制度的确立与改进最具有根本性，它是人类成功应对挑战的结果，又是成功迎接进一步挑战的先决条件。

　　黄河断流是对新时期治黄工作提出的重大挑战，过去几年的防断流实践是对这一挑战的有力响应，这一响应的核心是确立和改进旨在激励相容的制度安排，调整各方用水行为，形成多赢的利益格局。同样是大旱之年，1997年断流长达226天，在1999年之后连续三个更为干旱的年份，由于引入了水量统一调度管理，黄河却没有断流。可见在自然条件同样不利、人们观念还没有根本转变、工程条件和技术手段变化不大的情况下，主要是管理体制的调整，使得断流很快大为缓解。黄河五年不断流成就的取得，主要是大规模制度变迁的成功，是克服体制失效的成功，是制度建设的成功，水量统一调度管理是制度建设的关键内容。

　　黄河的防断流实践是非常成功的制度变迁。通过实施水量统一调度，强化了区域用水的总量控制，确立了新的水权规则和用水激励结构。沿黄各省区对这一制度变迁做出了有效的响应，各种用水主体的行为随即发生了积极变化，至少有以下几个方面：

　　第一，沿黄各省区对于分水方案的违约率下降、履约率不断上升。1999年以来，个别省区长期超限额用水的现象开始扭转，山东省在过去的五年中，只有一个年份超限额耗水，内蒙古则在2003年，历史上第一次用水总量减到了限额以下（见附表3）。对于三个用水规模达到分配指标的省份（宁夏、内蒙古和山东），我们将其1987年以来的历年超耗水量百分比的变动趋势绘制在图4中，发现尽管整个90年代山东和内蒙古的超耗水比例都大于零，但是其变动趋势均为逐渐向零轴收敛，至2000年已经基本等于分配限额，之后除个别年份，基本都在分配限额之下。

　　而宁夏除个别年份，用水总量也都在分配限额之下。全河总耗用水量从1990年以来，一直保持在总分配限额之下。反映了全流域从"超水型"转向"节水型".黄河的分水方案执行的越来越好，黄河分水制度的有效性越来越高。不同的制度安排有不同的激励方向（正向或负向），也有不同的激励结果。

　　数据来源：根据附表3绘制。

　　第二，有力推动了沿黄各地区的结构调整，加快了节水型社会建设的步伐。首先是推动了用水结构的调整。1988～1998年地表水的耗用结构中，农业灌溉占92.0%，工业占5.1%，城镇生活占1.3%，而在1999～2003这五年中，农业灌溉下降至88.0%，工业上升至7.4%，城镇生活上升至3.2%，用水结构向合理的方向调整9.其次，促使沿黄省区（特别是超耗水省区）

　　量水而行，调整产业结构，限制高耗水企业的发展，调整农业种植结构。例如，宁夏已经加快了高耗水行业的节水改造，规划三产业结构比例（2000-2002年）由目前的4：49.8：35.8调整到2010年的10：40：5010.此外，沿黄省区还普遍强化了节水措施，加快了供水水价的改革步伐。这充分反映了有效的制度变迁具有节约成本的重要作用。

　　第三，流域用水效率提高速度加快，流域节水取得重要进展。整个流域在统一调度特别是2000年以后，各种生产用水的定额出现了非常明显的下降趋势，特别是农业用水定额大幅度下降。实施统一调度前的1997年，黄河流域平均GDP 耗水定额为560.17m3/万元，2003年平均GDP 耗水定额降至309.66m3/万元，比1997年降低44.7%.从1980年到统一调度前期间全流域万元GDP 耗水量年均下降8.11%，而统一调度以来则年均下降9.41%，由于实施水量统一调度管理，黄河流域的用水效率年均提高加快了1.3%11.由于节水具有累积效应和滞后效应，可以预期用水效率的提高还会进一步加快。黄河流域长期以来存在缺水断流与微观浪费低效并存的"悖论"，现在这一悖论正在被逐步打破。

　　第四，水量统一调度管理诱发了更多的制度变迁，推动了水权市场的探索。黄河上中游的内蒙古和宁夏等超耗水省份，面对水权总量约束的硬化，转向从优化配置已有水权中寻求出路。目前，宁夏、内蒙两省区开展了五个水权转换试点，通过农业节水，将节余水量有偿转让给工业项目，已经取得了一定的社会和经济效果。宁蒙地区的水权转换试点，是统一调度诱发的新的制度变迁，是从2000年水权与水市场的理论讨论以来，我国实践中真正意义上水权市场的开始12，对于我国市场经济条件下的水权制度建设具有深远意义。

　　黄河流域为防断流推行的大规模制度变迁，在短短的几年时间里，已经使黄河流域各省区用水主体的行为（包括取水、用水、节水、交易水的经济行为）发生深刻改变。黄河流域的水资源分配和利用开始被送入良性轨道，沿黄各省区将不再从向中央要水、中央补贴调水中寻求出路，转而主要依靠自身节水和水权优化配置中寻求出路。表1对黄河流域分水制变迁前后的变化做了归纳，从中不难发现，制度建设产生了巨大的收益和广泛的正外部性，它是黄河防断流成功的关键所在，也形成今后分水制度变迁的自主动力机制与自身发展逻辑。

　　注：本表作者系根据调研报告整理。

　　黄河防断流工作仍然任重道远

　　黄河目前的不断流依然是脆弱的。衡量不断流的可靠性，最重要是看生态用水的保障程度。数据表明，入海水量占天然来水量的比例，1998年之后虽一度增加，2001年之后又持续降低，这与气候连续干旱、天然来水大幅减少有关，但是也反映了生态用水的保障程度仍然不高，且2001年以来还在下降（见图5）。2000年和2001年，黄河实现连续两个大旱之年不断流后，我们于2002年初这样评价当时的不断流：黄河目前的不断流只是暂时的、表面的不断流，而不是可靠的、功能性不断流；维持物理上的不断流相对容易，实现生态上的不断流非常之难；黄河断流虽得到一定缓解，但远未根治".13这一判断现在看来仍然成立。

　　数据来源：根据附表4绘制。

　　黄河断流的压力还会持续增加，防断流工作是一项长期的繁重任务。黄河属于资源短缺型流域，随着流域经济在21世纪上半叶的快速发展，黄河水资源供需矛盾更加尖锐。据预测，2010年、2030年、2050年，即使在充分采取节水措施，合理调整产业布局和结构的前提下，黄河在正常来水年份分别缺水40亿立方米、110亿立方米、160亿立方米，枯水年份缺水更为严重14.这意味着防断流的压力不仅因为成功而减小，反而在未来还会持续增大。

　　长远来看，解决黄河断流问题需要依靠从外流域调水。由于拟建中的南水北调东线和中线工程，对黄河没有直接的补给作用，在南水北调西线工程实施之前，黄河流域的水短缺形势不会发生逆转。这意味着至少在南水北调西线工程启动前的未来十几年内，黄河防断流将仍然主要依靠强化统一调度管理、促进大力节水来实现。黄河目前的防断流工作与未来的南水北调西线工程并不矛盾，而且相反，目前的流域分水制度建设，建设流域节水型社会，可以为调水工程更好发挥效益打下基础，有助于提高调水效益和减小调水工程规模。

　　制度建设仍然是未来黄河防断流工作的关键。作者曾经将黄河的分水制度视为一个完整的制度体系，具体分为三类制度和九类机制，即分配制度、实施制度和维护制度，初始分配机制、再分配机制、临时调整机制、监控机制、激励机制、惩罚机制、信息机制、利益整合机制和保障机制。一个制度的有效性不仅取决于该制度的作用，还取决于该制度与其它制度的互补性和外溢性。制度变迁往往出现多种互补性的制度变迁。有意识地诱发或强制其他制度创新是成功的制度变迁的关键。根据这一分析框架作者对黄河过去十几年的分水制度变迁做了主观评价。结果发现，实施水量统一调度以来，黄河的分水制度体系经历了大规模的变迁，具体表现为分配机制开始完善，实施机制初步建立，维护机制有所加强，这些制度变迁是取得五年不断流的关键。但是制度体系中的大多数机制仍然很不完善，部分机制如再分配机制、惩罚机制和利益整合机制还很薄弱15.（见图6）黄河要赢得可靠的不断流，流域分水制度仍然需要大的变迁。黄河防断流的成功目前只能说是阶段性成功，黄河的防断流工作仍然任重道远，确切地说是制度建设任重道远。

　　资料来源：王亚华，《完善黄河分水制度体系》，2002年第4期。

　　注：1、第一阶段为1987－1997年，第二阶段为1998－2002年；

　　2、纵轴表征制度的完善程度，赋值从0－10，系作者主观评分，横轴为九类机制。

　　#p#副标题#e#黄河分水改革实践代表了我国水管理改革的方向

　　黄河凝聚了中国所有的水事矛盾，是中国水问题的缩影。黄河治理反映出的深层次矛盾，是我国当代治水面临的共性问题，即过于倚重工程技术治理，忽视社会治理和综合治理。黄河断流的历史教训，对于中国水管理也是具有普遍性的教训，即长期重视工程建设、轻视工程管理、忽视资源管理。反之，黄河防断流的成功及其经验，是中国治水变革的重大成果，也代表了中国水管理改革的方向。

　　我国未来水管理改革的方向是从工程建设为中心转向制度建设为中心，黄河的分水实践反映了这一改革趋向，黄河防断流的成功经验也是这一命题的最好诠释。整体来看，建国之后的50年历史，我国治水模式是以工程建设为中心的，修成水坝8万多座，堤防20万多公里，开展了人类水利史上最大规模的水利建设。工程治水模式特点是硬件投资过度，软件投资严重不足，工程建设超前，制度建设滞后，前者与后者严重不相匹配，也妨碍发挥前者的效益。

　　工程治水在建国之后的特定时期具有历史合理性，但是随着时代发展，过度依赖工程建设、外延式扩大资源供给已远非解决水危机的治本之策，传统的工程治水模式必然需要转型。

　　1998年发生特大洪水之后，在中央政府大幅度增加水利投入的同时，在水利部的带领下，我国治水还启动意义深远的治水变革，这就是从工程水利转向资源水利，从传统水利转向现代水利和可持续发展水利。这场变革的实质就是开展大规模的制度建设，以制度建设应对水危机，提高工程建设的效益。

　　黄河过去十几年的分水实践、特别是近些年的防断流实践，初步为我国大江大河的水管理体制改革指引了路径。具体包括：在缺水流域及时分配水量（初始水权），建立区域用水总量控制制度，这是流域水管理制度建设的起点；加强取水许可管理，将各级取水许可管理与区域用水总量控制相结合，这是制度建设的重要环节；实施流域水资源统一调度管理，有效落实区域用水总量控制，推动地方节水和精心管水，这需要流域机构发挥核心作用，也是制度建设的关键所在；积极支持水权转换的探索，作为区域解决新增用水的重要途径，这是制度建设的中远期内容。总之，黄河分水实践最重要的成功经验，也是未来大江大河大湖水管理制度建设的总体方向，就是根据2002年新水法的规定，全面落实已有的各项水管理法律制度，逐步在各大流域建立规范的水权秩序。

　　中国国家走向现代化，离不开水利的现代化。水利现代化的关键是水管理的现代化，其最重要的标志是制度化和法制化。实现水管理从传统到现代的转型，将水管理送入制度化和法制化的运行轨道，这是未来水利工作者的历史使命。为此需要开展大规模的制度建设，在所有的水相关领域建立有效、透明和可预期的制度安排，约束、激励和协调所有水相关利益者的水事行为，促使其更加资源节约和环境友好，促进节水防污型社会的形成，以人与人的社会和谐促进人水关系的自然和谐16.人与水的不和谐已经成为中国人与自然的不和谐最大挑战。人与水的不和谐源于人与人的不和谐。反之，人与人的和谐有助于人与水的和谐。人与人的和谐有赖于建立激励相容的制度安排。这是因为制度变迁最基本的功能和作用是节约成本，减小风险，激励合作。制度建设是人类对重大挑战的最有效率的响应。

　　黄河的分水实践，反映了我国水管理制度建设的重大进展；黄河水管理开展的大规模制度建设，指引了我国水管理改革的方向；黄河防断流成就的取得，也预示了我国治水变革的前景；黄河防断流是十分成功的，涉及人口之多，覆盖地域之大，调水效率之显著，是世界水资源分配历史上迄今为止最大规模的制度变迁；是由被动治黄走向主动治黄的重大转折点，是由传统治黄走向现代治黄的重要标志，也是中国水利治理从传统型走向可持续发展型重要起点。

　　———————————

　　注释

　　1此文得到湖鞍钢教授的建议和修改，特此感谢。

　　2作者系清华大学公共管理学院博士后；E-mail：Wangyahua@tsinghua.edu.cn

　　3王亚华：《完善流域水资源分配制度体系从九类机制着手》，《中国水利》2003年第4期。

　　42002年1月31日我们在黄河水利委员会做了一次问卷调查，对于"黄河断流最大的影响是什么"这一问题，50%的黄委会的干部首先选择生态环境相关的影响，其中30%选择"引起沿黄生态环境恶化，水质污染加重"，15%选择"使黄河行洪、行沙能力严重降低，加剧洪水灾害威胁"，5%选择"对黄河三角洲海岸及三角洲附近海域生态系统产生不利影响".这说明黄委干部认为黄河断流带来的最大损失是流域生态环境。另有22%的被调查者选择了"影响下游人民的正常生活秩序"，17%选择了"影响民族心理，情感上难以接受".仅有11%的被调查者选择了"给下游造成很大的经济损失"，相对生态环境损失，经济影响被认为是相对次要的。此次问卷调查结果的详细分析参看胡鞍钢、王亚华：《如何看待黄河断流与流域水治理-黄河水利委员会调研报告》，《管理世界》2002年第7期。

　　第二促进全流域减少了生产用水，却产生了正面的、良好的的经济效益，实现经济与生态双赢。根据中国水科院和清华大学利用黄河宏观经济模型的初步估算，由于实施水量统一调度，从1999－2003年，相对于不采取措施任凭断流发展，流域地表耗水平均每年减少6.16%，全流域GDP平均每年增加2.58%，流域农业GDP 年平均每年增加11.84%，粮食产量平均每年增加12.56%（见附表1）。这一初步测算表明，防断流并非像有些人所担心的损害经济发展，相反，通过水资源合理配置，提高水资源的利用效率，提高供水的安全水平，能够以更少的用水支撑更大的流域经济总量。例如，统一调度后沿黄各省区的农业供水总量均有所减少，但是由于灌溉关键月份供水保证率增加，农业总产出反而有所增加。这说明，通过水资源的优化配置，黄河的防断流工作，实现了减水与增效的统一，经济发展和生态保护的双赢。

　　第三，促进全流域合作，实现上、中、下游各方"多赢".为保不断流

　　5黄河水利委员会：《黄河水量统一调度实施效果初步分析报告》（内部资料），2004年12月，第70页、78页。实施水量统一调度以来是指1999年3月至2003年6月。

　　6据调查，山东黄河三角洲湿地国家级保护区内鸟类数量已由90年代初的187种增至283种；一定程度上抑制了黄河口新生淡水湿地的逆向演替，使黄河口新生湿地环境演变向生态环境质量变好的方向顺向演替。参看黄河水利委员会：《黄河水量统一调度实施效果初步分析报告》（内部资料），2004年12月，第5页。

　　7胡鞍钢、王亚华：《转型期水资源配置的公共政策：准市场和政治民主协商》，《中国软科学》2001年第5期。

　　8胡鞍钢、王亚华：《如何看待黄河断流与流域水治理-黄河水利委员会调研报告》，《管理世界》2002年第7期。

　　9黄河水利委员会：《黄河水量统一调度实施效果初步分析报告》（内部资料），2004年12月，第31页。

　　10同上，第158页。

　　11同上，第156页。系根据黄河流域水资源综合规划数据分析。

　　12这是中国"合法"意义上水权市场交易的开始，此前实践中涌现出的水权交易事件，如东阳-义乌水权交易，更多地是带有实践探索的性质。

　　13胡鞍钢、王亚华：《如何看待黄河断流与流域水治理-黄河水利委员会调研报告》。

　　《管理世界》2002年第7期。

　　14见水利部《关于加快黄河治理开发若干重大问题的意见》，2001年11月10日。

　　15王亚华：《完善黄河分水制度体系》，《人民黄河》2003年第4期。

　　16王亚华：《完善黄河分水制度体系》，《人民黄河》2003年第4期。