在新型城镇化存量提质阶段，水安全、水生态、水环境、水资源是城市高质量发展底线。当前处于“十五五”开局之际，“十五五”规划、《城市更新“十五五”规划》《美丽中国建设“十五五”规划》三份顶层文件协同部署，将全域海绵城市、城市平急两用设施改造、适老宜幼环境提升作为城市韧性建设、生态提质、民生改善核心抓手。我国海绵城市建设已告别单点试点、碎片化治理阶段，迈入系统化全域推进新阶段，建设内涵从单一治水防涝，升级为集生态提质、安全保障、老少友好、平急兼顾于一体的复合型工程。

    时代之需：系统化全域推进海绵城市建设的重大战略意义

    全域海绵城市建设是筑牢城市安全韧性、破解内涝顽疾的治本之策。我国城镇化进入存量提质阶段，大量老旧城区排水管网老化、雨污水管网混错接、调蓄空间不足，极端暴雨下积水内涝、河道溢流污染频发，地下管网安全隐患突出，必须转变粗放开发模式，遵循“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”海绵技术路径，构建完整排水防涝体系。

    “十五五”规划明确城市发展由增量扩张转向存量提质，全面实施城市更新行动；《城市更新“十五五”规划》将海绵城市、地下管网改造列为重点任务；《美丽中国建设“十五五”规划》提出建设气候适应型城市、完善韧性基础设施，协同应对气候变化、优化城市生态。三份顶层文件形成“总纲要统筹、更新规划落地、美丽规划提质”完整政策链条。全域海绵城市建设是联动城市更新与美丽中国、绿色发展的核心载体，一头衔接老旧小区改造、城中村整治、市政管网更新，一头承载黑臭水体治理、城市湿地修复、雨水资源化利用，统筹治涝、治污、节水、增绿多重目标。依托灰绿结合的设施削减面源污染、修复城市水生态、缓解热岛效应，实现城市更新具备生态底色、美丽中国落地城市单元，是协同降碳、减污、扩绿、增长一体化实施路径。

    全域海绵城市建设也是增进民生福祉、打造适老宜幼、“平急两用”公共基础设施的必然选择。应以社区为单元连片改造，利用防滑透水铺装消除雨天路面湿滑隐患，在口袋公园、小微雨水花园安置休闲座椅、健身游乐设施等，打造安全舒适养老、亲子活动空间；海绵广场在极端暴雨、洪涝等应急状态下，可快速转换为临时避险空间、物资集散场地、应急安置点位；大型下沉式绿地、调蓄广场、生态滞涝池、水系湿地则可作为大型应急调蓄设施，以空间换时间，减缓居民生活空间受淹情况……把海绵工程建设成为覆盖全人群、兼顾日常民生与应急保障的暖心工程。

    全域海绵城市建设还是激活长效发展动能、构建可持续城市运营新模式的重要举措，兼具稳投资、促产业、优治理多元价值。“十五五”期间，全国计划改造地下管网77万公里，其中排水、污水管网超27万公里，雨污水管网更新带动管材修复、智慧监测、生态建材上下游产业，形成有效稳定投资。同时，雨水资源化利用降低自来水取用与污水处理成本；片区统一运维、按效付费机制破解“重建轻管”难题，搭建市场化可持续投融资运营体系，缓解地方财政一次性投入压力，适配严控隐性债务、盘活存量资产的发展要求。美丽河湖、生态岸线等海绵绿色生态空间提升城市宜居品质，赋能商业文旅发展，充分释放普惠生态民生价值。

    政策同源：全域海绵城市建设顶层设计逻辑与内在关联

    习近平总书记系列重要讲话明确海绵城市建设顶层理念、原则与方向：2013年中央城镇化工作会议提出“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”；2015年中央城市工作会议部署“加快海绵城市建设”；2025年中央城市工作会议要求“着力建设安全可靠的韧性城市”。上述政策形成四条核心指引：一是坚守自然修复思路，摒弃过度硬化、河道渠化，预留雨水调蓄渗透空间；二是坚持系统统筹，整合地上地下、新旧城区、流域片区，杜绝碎片化补丁式治理；三是强化地下管网生命线建设，同步推进雨污水管网更新；四是统筹生态、民生、日常与应急，聚焦“一老一小”需求，推进基础设施平急两用改造，为上述三类“十五五”规划提供根本行动遵循。

    “十五五”规划作为国家发展总纲领，在新型城镇化、生态文明、民生保障方面部署相关工作，明确推进城市设施适老化、适幼化改造，建设“平急两用”公共基础设施，全域开展海绵城市建设、打通水循环堵点。从国家战略层面确立“全域推进、系统治理、民生优先、平急兼顾”总基调，明确海绵城市是统筹安全、生态、民生的综合性长期任务，为各地实施划定统一方向。

    《城市更新“十五五”规划》是海绵城市落地实操抓手，将海绵城市、管网改造、适老宜幼配套、平急空间建设纳入市政基础设施提升专项，明确四项硬性要求：一是开展地下管网全面体检，大规模更新老旧雨污水管网，完成雨污水分流，消除渗漏、混接、塌陷隐患；二是坚持片区连片整体更新，禁止零散单点改造；三是同步配套便民服务设施，补齐“一老一小”服务短板；四是统筹应急空间与排水设施，提升片区防灾能力，补齐地下设施、兼顾民生安全要求转化为具体工程项目。

    《美丽中国建设“十五五”规划》从生态文明维度设定海绵城市生态、民生双重评价标准，提出依托全域海绵巩固黑臭水体治理成效，修复城市水生态，打造全人群友好生态空间；依托海绵设施搭建城市水安全应急缓冲体系，实现生态优美、生活宜居、风险可控多重目标。与城市更新规划形成“项目建设+生态提质+安全保障+成效评价”双向约束机制。

    实践破局：系统化全域推进海绵城市建设务实举措落地

    当前海绵城市建设普遍存在碎片化治理、重建设轻运维、重指标轻功能三大短板，适老宜幼、平急两用功能缺失。应立足基层改造痛点，围绕连片统筹、按效付费、建管并重三大机制，提出系统化落地路径。

    连片统筹推进，完善管网骨架，同步落地适老宜幼、平急两用功能。以完整排水分区为单元一体化规划建设，打破小区、道路功能割裂，同步实现治水、宜居、应急多重效益。全域统筹规划，优先改造老旧社区、城中村等老少集中片区，一体化编制综合方案。雨污水管网改造优先，坚持地下先行，老旧片区全面实施雨污水分流，低洼区域配套调蓄设施与排涝泵站，从源头消除积水隐患。精细化打造适老宜幼海绵空间，推广防滑透水铺装，修建缓坡雨水花园、下沉绿地，适配老人、儿童日常活动需求。复合植入平急两用功能，透水铺装、下沉广场、连片绿地日常供居民休闲，汛期转化为避险安置、调蓄滞涝场地，兼顾日常与应急需求。同时，将成熟模式延伸至县城、乡镇，补齐城乡水安全与应急保障短板。

    创新按效付费机制，将民生、安全成效纳入绩效考评。以市场化机制扭转重工程体量、轻实际效用的旧模式。搭建多维量化绩效体系，在管网渗漏率、积水消除率等指标基础上，增设老少场地安全达标率、平急设施完好率、雨水排口晴天零排放等专项指标，功能不达标直接扣减绩效付费。老旧民生片区采用“基础工程款+绩效奖励”模式，群众满意度、平急设施正常启用为加分项；新建项目在合作协议中明确应急配套硬性条款，运维期功能失效按比例扣减费用。畅通群众评价渠道，收集老人、家长出行体验反馈，整改结果直接关联资金结算，贴合群众真实生活需求。

    坚持建管并重，全周期保障民生设施与应急功能长效运行。建设阶段前置管护标准，明确物业服务企业负责小区内部设施运维，专业企业负责市政管网管护；竣工验收同步核查应急设施实用性，不合格不予交付。常态化精细化巡检养护，汛期前全面清淤管网，日常修补破损设施，针对老旧小区加密巡检频次。智慧赋能应急管控，依托智慧管网平台实时监测积水与管网状态，暴雨天气提前预警、联排联调；将平急两用空间纳入城市应急台账，常态化开展防汛演练。构建全民共管模式，依托社区网格员、志愿者开展管网保护宣传，形成专业运维、社区监管、居民参与的长效管护体系。

    配套保障：夯实全域海绵城市建设根基

    强化规划刚性约束，将海绵城市、管网提质、适老宜幼改造、平急空间建设纳入国土空间、城市更新专项规划，作为片区改造前置硬性条件。

    坚持因地制宜精准施策，南方多雨地区突出排涝管网、调蓄滞涝、应急避险空间建设；北方缺水地区强化雨水资源化利用，完善应急排涝设施；老旧城区优先补齐民生设施，新建片区高标准一体化配套海绵体系。

    健全督导考核闭环，把管网改造成效、连片治理成果、老少友好落地、平急功能实效、群众满意度纳入年度考核，常态化专项督导，整治表面化、形式化建设问题。

    系统化全域海绵城市建设是落实2025年中央城市工作会议精神、一体推进“十五五”系列规划的核心任务。新时代海绵城市早已超越单纯治水防涝范畴，成为统筹生态提质、安全兜底、民生普惠、平急保障、老少友好的复合型城市提质工程。从地下雨污水管网畅通到连片海绵片区整体推进，从一次性工程建设到按效付费、全周期管护长效治理，从基础水环境整治、水安全保障到适配全人群、平急两用的全方位升级，每一项举措都服务于城市安全、人居改善、民生福祉提升。

    面向“十五五”高质量发展新阶段，各地必须坚持以人民为中心，运用系统思维统筹地上地下、新旧城区、建设运维、民生安全，以雨污水管网改造为基础，依靠连片治理破解碎片化难题，依靠按效付费保障建设实效，依靠全周期管护实现长效运行，同步做实适老宜幼便民升级、平急两用安全赋能。让海绵城市兼具生态颜值、安全底线、民生温度与治理精度，持续打造人与自然和谐共生的现代化人民城市，为全面推进美丽中国、实现新型城镇化高质量发展筑牢坚实支撑。

    李建宁

    就职于上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，注册安全工程师、隧道工程师、检测工程师、市政道路与桥梁工程师，遂宁市、珠海市、四川省海绵委专家，中国建设智库专家。主要从事雨污水管网整治、海绵城市咨询、流域环境治理等工作。曾深度参与遂宁、珠海、金华、绵阳等海绵城市试点示范技术服务工作，8项技术获得实用新型专利证书。

来源：中国建设报