◆投资者按约定规则独资或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目，独资或合资不是识别PPP项目的考量要素

　　◆从项目识别和论证到项目采购、融资安排、运营绩效监管的全流程，政府和社会资本都不得缺位，当然各自分工有别

　　◆对政府付费或政府提供财政补贴或需要配套工程建设的项目，还要求地方量力而行，稳步推进，避免不适当增加地方政府债务

　　◆财政补贴要从“补建设”向“补运营”转变，探索动态补贴机制，强化运营绩效评估，避免在实际操作中重签约、重建设，不重运营、不重监管的现象

　　◆徐玉环

　　财政部日前下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）（以下简称“76号文”），这是财政部推广PPP以来所颁布的第一份正式文件。文件的出台，对政府和社会资本合作（PPP）项目的实际操作，会产生积极、正面的推动作用。

　　强调项目全流程监管

　　从项目识别和论证到项目采购、融资安排、运营绩效监管，政府和社会资本都不得缺位

　　关于PPP合作不应作狭义理解，不是说政府方和社会资本方必须要合资设立SPV公司（即特殊目的公司），《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）关于推广使用PPP合作模式中明确，投资者按约定规则独资或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目，独资或合资不是识别PPP项目的考量要素。

　　此次发布的76 号文强调，从项目识别和论证到项目采购、融资安排、运营绩效监管的全流程，政府和社会资本都不得缺位，当然各自分工有别。就需要财政补贴的项目而言，强调要从“补建设”向“补运营”转变，探索动态补贴机制，强化运营绩效评估，避免在实际操作中重签约、重建设，不重运营、不重监管的现象。

　　同时，76号文还明确“风险由最适宜的一方来承担”，判断某方是否适宜，条件应包括“风险是否由最有能力以最小成本管理的一方承担”，以及“风险和收益相对等”和“风险有上限”的安排。

　　尽力避免PPP沦为地方融资工具

　　理性论证及评估，金融机构可进入项目磋商进程，及早介入消除信息不对称或权益不对等

　　76号文中指出，要积极稳妥地做好项目示范工作，这表明在项目遴选阶段，通过项目示范标杆，起到引导和规范作用，避免任何项目都拿来做PPP，进而演变成一场运动式PPP。

　　首先，当然除符合其所提到的PPP示范项目适用特征外，在项目前期论证阶段，仍强调要积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）的评价理念和方法来判断项目采用PPP模式是否优于传统政府采购方式，是否可为政府等公共部门和社会公众带来明确的优势或利益。这与目前很多地方将PPP当成融资工具，即在地方债务不能或不完全能负担的情形下即采用PPP模式有着本质区别。

　　对政府付费或政府提供财政补贴，或需要配套工程建设的项目，还要求地方量力而行，稳步推进，避免不适当增加地方政府债务。

　　其次，76号文明确可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程，这表明金融机构作为PPP项目的重要利益相关方，其应对项目合同的谈判、签署和履约有一定的话语权。

　　目前普遍的操作路径是，金融机构在项目公司设立完成后才实质性进入融资谈判。在这样的情况下，金融机构只能选择接受各种可能不利于融资方合法权益的PPP项目合同安排，提供融资支持；或者拒绝，导致项目融资失败。

　　及早介入消除信息不对称或权益不对等，可以让金融机构充分理解项目，并通过各种合理的条款安排，保障项目融资成功，并在此基础上为无追索项目融资或有限追索权的项目融资，争取更加有利的融资条件。

　　切实考虑社会资本合理收益

　　政府方对投资人或项目公司进行运营考核，中期财政规划管理契合PPP项目所需的中长期财政付费配套安排

　　76号文强调，地方各级财政部门要切实考虑社会资本合理收益。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中也规定，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。

　　这表示政府方也要根据事先约定好的运营绩效考核评价指标，对投资人或项目公司的运营进行考核，投资人要想持续稳定获利，则需不断提升服务质量及效率，保证长期稳定高效运营。

　　同时，延续新修订的《预算法》中的规定，76号文强调建立跨年度预算平衡机制，实现中期财政规划管理。这与PPP项目长期运营所需的中长期财政付费配套安排相契合，与以往单一年度财政预算收支管理对投资人或项目公司的保障则完全不同。

　　尽管76号文已经和新修订的《预算法》进行了有效衔接，但目前《基础设施和公用事业特许经营法》尚处于讨论阶段，而76号文先行出台，二者能否对接到位尚不得知。

　　另外，PPP项目所涉广泛，除财政部门之外，还涉及发改委、国资、环保、物价等各行业主管部门，以一部门之力发布的文件能否有效执行以及PPP中心能否有效发挥作用，还有待进一步验证。