基层环保部门对新环保法期望很大的同时，也有些惴惴不安。他们得意于环境监察机构终于有了法律地位，却又怕没做好被追责；他们明白按日计罚、查封扣押招招制敌，却又困惑于怎么用最有效；他们担心新法堵得住环评“限期补办”的漏洞，未必堵得住施压的、说情的上级、亲朋；他们知道拘留、追究刑事责任够猛，可是有求于地方公、检、法部门的权力，用起来容易打折扣。他们迷茫，希望“上面”能尽快出台细则，明确执法程序、边界，以便做到尽职不会被追究责任；他们期待，伴随着新法的施行，基层环境执法有心无力的局面将从此成为历史……

　　1 现场检查能查什么？

　　新《环保法》第二十四条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。

　　新法首次明确环境监察机构享有现场检查权，同时，将被检查的单位由“排污单位”修改为“企业事业单位和其他生产经营者”。

　　在环境执法中，现场检查可以督促排污企业事业单位和其他生产经营者，采取措施防治污染、加强管理减少污染物排放等。从这个初衷出发，一方面立法确权，环境监察人员执法挺直了腰杆。另一方面，在刘永涛看来，现场执法还是有些痼疾，甚至是隐忧值得关注。

　　“在现场检查时，许多企业存在谎报生产量的情况，这让基层执法人员颇为恼火。” 刘永涛说，许多排污企业常常以各种理由拒不提供相关资料（如生产记录）。对于这些企业的排污量不便监测和计量，根据环保部门的解释，执法人员想通过企业生产情况来核定其排污量。然而这些企业常常以各种理由拒不提供生产记录。执法人员只能通过对这些企业的相关负责人员采用调查询问笔录的形式来确定企业的生产量。

　　“新法实施后，这种情况肯定会继续出现。”刘永涛说。另外，条文所指的“必要的资料”的具体范围有哪些？环保行政机关能否以“拒绝检查”的理由对当事人进行处罚？如果不能，对类似情况又该如何处理？

　　刘永涛认为，对于新法尚未明确，但现实执法中存在的执行细则等问题，需要在顶层设计中增加一些配套规定，以确保现场检查的执法效果。

　　2 查封、扣押如何不瞻前顾后？

　　新《环保法》第二十五条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

　　争取到这一行政强制权，可以说是面对严峻环境形势及环境执法种种困难，各级环保部门、环境科学、环境法学专家及社会公众呼吁的结果。

　　但是，有权了却不知道怎么用， “如何界定‘严重污染’？怎样理解‘造成污染物排放的设施、设备’？”，“可以”怎么说？刘永涛对记者罗列出了一连串疑问。

　　在环保行政机关查封正在排放污水企业时，如果当时只有在停止生产供电的情况下，企业才能停止产污，环保行政机关可否查封排污企业的生产用电的电闸？如果环保行政机关已对造成污染物排放的设施、设备进行查封后，当事人又擅自把封条撕掉，这又该如何处理？刘永涛说，为了解这方面内容，也请教过工商部门的同志，因为他们在查封扣押方面的经验比较多。

　　其实《环境行政处罚办法》已有规定，查封、暂扣当事人的财物，应当当场清点，开具清单，由调查人员和当事人签名或者盖章。查封、暂扣的财物应当妥善保管，严禁动用、调换、损毁或者变卖。

　　刘永涛建议应进一步规范环保行政机关实施查封、扣押行政强制措施，保障环保行政机关依法履行职责，建议环境保护部根据《行政强制法》、《环境保护法》等相关规定，尽快出台《环保行政机关实施查封、扣押行政强制措施实施办法》，对环保行政机关实施查封扣押的实施主体、对象、实施程序等问题作出详细规定，并以部门规章形式出台。

　　在一些执法人员眼中，查封、扣押等措施的实施，最大阻力在于环境监察部门的资格。谈到环境执法中实施查封扣押的执行主体问题，鄢桂军说，当前，由于地方环保局人力有限，强制执行往往都由环境监察机构进行，而多数的环境监察机构属于事业单位，不是行政机关，要依靠环保局委托才能开展行动，可这种授权行为要真正拿到法庭上可能又经不起推敲。另外，环境监察机构在执法过程中受地方保护左右，使执法效果大打折扣。

　　“必须与公安联动才起作用，并且尽快对环境监察人员进行培训。”安徽一位基层环保部门领导表达上述看法。

　　“只有明确实施办法，基层环境执法机构查封、扣押时才不至于瞻前顾后。”鄢桂军说。

　　3 按日连续处罚怎么罚？

　　新《环保法》第五十九条规定， 企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

　　这一条主要是针对企业持续性的环境违法行为。根据我国现行法律，如果只认定为一个违法行为予以处罚，有违过罚相当的原则；如果认定为多个违法行为予以处罚，又缺乏法律依据。

　　然而，基层对如何实施按日计罚却存在困惑。徐敏说，一是怎样实施，有待细化；二是她所处的广元市经济并不发达，开出10万元环保罚单，就足以让绝大多数企业难以承受，再开出按日计罚罚单，处罚额度将变得更大。她坦言，在经济发展任务面前，环境执法压力很大。

　　也有执法人员向记者反映，“排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的”的适用范围，是不是仅限于“排放污染物”，而“未批先建”等违法行为是不是不属于适用范围了？“另外，按照新环保法的规定，后续罚款的基础是按照第一次的罚款。如果有某些违法行为，第一次没有受到罚款的处罚，是不是就不符合按日计罚的条件？

　　据了解，重庆、深圳等地，按日计罚的处罚手段已有试点探索的经验，但全国大多数地区都尚未实施过按日计罚。即便是在试点多年的重庆，也有环保工作人员困惑于什么叫“拒不改正”？对于很多超标因子，部分因子改正总体还超标，到底是看行为、还是看结果？

　　“没有细则，按日计罚的执法手段就难以成为斩断违法排污的利剑，”据环境保护部政研中心高级工程师王彬介绍，国外实施环保按日连续处罚始于40年前。最早对持续性违法行为规定“按日连续处罚”的是美国1970 年的《清洁空气法》。目前，有几十个国家和地区实施了按日连续处罚。我国台湾地区已经出台了“违反水污染防治法按日连续处罚执行准则”。

　　资料显示，重庆自2007年实施按日计罚制度以来，共在69起案件中对违法企业进行了按日计罚，主要集中在无证排污或超证排污领域，个案罚款额最高可达3000多万元，违法行为改正率大幅提高。

　　4 拘留能管住违法者？

　　新《环保法》第六十三条规定，企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

　　环保部门认为，必须要对有关责任人员处以人身处罚，才能形成有效威慑，因此新法增加这一条，是对尚未构成犯罪的一般违法行为给予的一种最为严厉的制裁，为防止滥用，还详细规定了适用的4种情形。

　　有执法人员提出疑问：“直接负责的主管人员”的范围有哪些？“其他直接责任人员”的范围又有哪些？

　　刘永涛认为，如果这里所指的“直接负责的主管人员”既包括企业的法定代表人，也包括企业的分管负责人，在实际工作中，如果遇到需要将案件移送公安机关对直接负责的主管人员进行行政拘留的话，是否要将企业的分管负责人和法定代表人同时列入移送名单中？如果企业法人代表常年在外地而不在当地，是否也要将其列入移送名单中？是否可以将主持日常工作的负责人列入移送名单中？

　　拘留只是手段，并不是最终目的。“我特别希望环保和公安部门联合举办一些培训班，让企业相关人员知道今后如果不守法，将会被行政拘留。”刘永涛建议。