经验告诉我们，普遍存在的问题，很可能是制度出了问题；反复出现、长期得不到解决的问题，有必要从机制上找找原因。我国的环境保护就遇到了这样的问题。

　　人们经常会问，环境监管力度不断加大，环保投入连年增加，社会参与不断增强，为什么雾霾天气不见好转、环境形势依然严峻？改革不到位、体制不完善、机制不健全等深层次矛盾凸显。

　　党的十八届三中全会明确提出了改革生态环境保护管理体制。多位全国政协委员建议，尽快完善生态环境保护管理体制机制。

　　生态文明建设合力为何难以形成？

　　环境保护部部长周生贤曾撰文指出，生态文明建设是环境保护的灵魂和目标指向，环境保护是生态文明建设的主阵地。然而，现行生态环境保护管理体制的权威性和有效性不够，难以对生态文明建设进行科学合理的顶层设计和整体部署，难以形成生态文明建设合力，迫切需要进行改革。

　　经过多年努力，我国已经建立了不少生态环境保护方面的制度，但不系统、不完整。源头上，没有建立起有效防范的制度；过程中，没有建立起严密监管的制度；后果上，没有建立起严厉的责任追究和赔偿制度。

　　因此，需要从顶层设计入手，做好统筹管理，形成激励与约束并举的环境保护长效机制，探索走出一条环境保护新路。

　　全国政协委员、宁夏回族自治区政府副主席姚爱兴接受记者采访时表示，受“九龙治水”、体制不顺、法制建设滞后等一系列矛盾制约，环保工作难度越来越大。

　　姚爱兴指出，环境污染具体涉及到水、大气、噪声、土壤、放射性污染等，环境保护职能分散在发改、经信、环保、公安、国土、住建、交通、水利、农牧、林业等多个部门。具体工作中，各部门之间协调难度很大，制约了环保工作的有效推进。

　　“现有的环保管理体制，使得各级政府部门在环保管理中越位、缺位、不到位的现象大量存在，在有的领域还比较严重，导致环保管理体系不健全，政府部门权责不清，难以满足环境保护的现实需要。”姚爱兴说。

　　全国政协委员、中国环境监测总站研究员温香彩也表示，条块分割是科层式管理体制的固有顽疾，在我国尤为突出。

　　温香彩举例说，水环境保护方面存在“九龙治水”现象，多部门职能交叉，体制不顺，信息不共享，缺少参与社会经济发展综合决策的手段，缺乏严格的统一管理，综合协调能力不足。

　　“当前我国生态环境形势严峻，雾霾、水污染、土壤污染等事件频发，各方反映强烈。公众殷切期待切实加大生态环保力度，切实加强生态文明建设。”全国政协委员、民进武汉市委副主委、中国中部资源环境与可持续发展中心副主任李长安告诉记者。

　　李长安解释说，目前我国尚无某一区域、城市真正实现了生态文明建设的实质性突破，根本原因在于制度创新不够，生态环保体制机制改革的决心不够，治标不治本。

　　以事确权还是以权圈事？

　　近年来，环保部门在推进生态文明建设和生态环保体制机制改革等方面做了大量工作，也取得了一定成效。但是，生态文明建设面临的体制性障碍尚未得到根本改变，部门职能分散交叉较为突出，基层的环境监管能力薄弱，甚至还存在“小马拉大车”的现象。

　　农工党中央提案建议，优先启动环保大部门制改革，提高国家环境治理效能。

　　农工党中央提案指出，中共十八届三中全会提出了“积极稳妥实施大部门制”的改革思路，建议优先从环保领域启动大部门制改革，解决政出多门、权责不一、效能低下等突出问题，着力构建决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的治理运行机制，赋予国土资源和环保部门更多的决策权和监督权。

　　农工党中央提案还建议，中央政府负责跨国界、跨地区、全流域生态环境治理，地方政府负责辖区内生态环境保护与污染治理，逐步推进省以下环保部门垂直管理，权责一致，能效统一，以科学精准的国家环保治理体系与能力建设，来提升生态环境保护与污染治理实效。

　　姚爱兴也建议，按照区域生态系统管理方式，整合分散在不同部门的职责分工，强化环保部门的职能权限 ，增强环境监管的协调性、整体性。

　　体制改革与政府职能转变密切相关。体制改革的核心应是提高事权的匹配性，强调“以事确权”，而非“以权圈事”，打破行政管理中事权不对等的条块分割现象，实现权力配置的有机整合。

　　温香彩建议，加快实现生态环境保护体制从条块分割到有机整合转变，实行大环保管理体制，将生态文明建设的宏观管理权集中到一个或两个部委，实现生态环保立法、行政、监管的有机统一与合理配置，达到权力间的有效制衡和流畅运作。

　　她还建议，将有关自然资源管理部门整合在一起，行使统一的监管和保护。

　　怎样深挖体制机制建设潜力？

　　党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。

　　小智治事，大智立法。健全的体制机制，是推动环保工作有效开展的重要保障。解决环境领域的一些根本矛盾，必须从完善制度上入手，这方面的潜力还很大。

　　温香彩指出，环境执法和监管方面，应努力做到“标准一把尺、执法一帮人、处罚一张纸”。

　　她建议，将分散的部门执法逐渐统一集中到一个部门，如环境监察部门，以提高执法效率和力度；国家层面应强化几大区域性督查中心的执法和监察职能，改变目前“只督不察”的局面；省级层面应探索实行执法管理体制的垂直整合，以有效克服地方保护主义。

　　姚爱兴表示，目前我国环保一级执法管理网络尚不健全，主要表现在不能充分整合各方面资源形成执法合力，相互扯皮现象不断出现，常常是管得着的不知道，知道的管不着，缺位现象、盲点状态还在较大范围存在。

　　他建议，建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制：

　　——国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题；

　　——地方人民政府对本行政区域环境质量负责，监督下一级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监督机制；

　　——法人和其他组织负责解决所辖范围有关的环境问题；

　　——建立企业环境监督员制度，实行职业资格管理。

　　健全的法律法规是生态环境保护工作的根本保障。全国政协委员、上海市政协副主席、上海交通大学副校长蔡威强调，应在环保领域大力实施依法治国方略，努力解决环保领域无法可依、有法不依、执法不严等问题。

　　蔡威希望，正在修订中的《环境保护法》能发挥重典治污的作用，体现生态保护红线的战略部署，彻底扭转“环境守法成本高、违法成本低”的现状，遏制环境违法行为高发易发态势。

　　姚爱兴建议，加强环保立法和现有法律的修订，为理顺环保体制和环境执法保驾护航。我国当前环保法律法规建设严重滞后于现实需要，执法难和立法不足并存。

　　根据姚爱兴的建议，有必要建立从空气污染防治、土壤污染防治、水体保护、海洋环境等环保法律体系，赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，授予环保部门限期治理的决定权，改变现阶段环保部门“责任大、任务重、措施少、手段软”的现状。

　　姚爱兴还建议，完善环保机构设置，县级以上地方人民政府加强环保机构建设，落实职能、编制和经费。

　　姚爱兴说，地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责，但当前基层环保工作的最大困难就是机构薄弱、人少、事多，大多数地区的环保部门是上世纪90年代才从建设部门分离出来，人员编制多年未有变化。应根据职能调整，在编制和经费上予以保障。

　　同时，还有多位委员建议健全污染防治区域联动机制，完善环境信息公布制度和举报制度，完善污染物排放许可制，实行生态环境损害赔偿和责任追究制度等。