抓纲治国。经济社会发展各领域工作均有其“纲”，环境保护也不例外。环境保护工作的“纲”是统领环境保护工作的主线，主线抓住了，千头万绪的环保工作也就井然有序了。

　　作为环保基本法，环保法修改必须抓住环保工作的“纲”，对以下衔接有序重要问题予以提出，并正确回答。

　　政府环境保护目标是什么？

　　环保法要提出并正确回答政府的环境保护目标问题。

　　建议在环保法修改中明确“政府环境保护的目标是可持续地满足老百姓基本生命健康对环境的需求。”

　　可持续地满足老百姓基本生命健康对环境的需求是政府环境保护工作的出发点和落脚点。满足基本生命健康需求包括四个方面，即保障老百姓喝上干净的水，呼吸上清洁的空气，吃上放心的食品，在良好的生态环境下生产生活。政府任何经济活动都不能突破老百姓基本生命健康的“底线”，即任何经济活动都必须在不危害基本生命健康的前提下进行。

　　实现环保目标靠什么衡量？

　　环保法要提出并正确回答政府环保目标实现的认定方法问题。

　　建议在环保法修改中明确“政府环保目标实现要通过环境质量达标情况来认定。”

　　环境质量是环保目标评价的量化表征，没有此量化表征，环保工作目标实现无从谈起。满足老百姓基本生命健康需求的环保目标实现均应有其量化评价。喝上干净的水，即饮用水水质要达到国家饮用水安全质量标准；呼吸上清洁的空气，即空气质量要达到国家环境空气质量相应标准；吃上放心的食品，即土壤环境质量要达到国家土壤环境质量安全标准；在良好的生态环境下生产生活，即生态环境质量要达到确定的环境质量标准。同发达国家比较，我国目前反映环保目标实现的环境质量标准还是较低层次的，随着经济社会发展，环境质量的标准也将不断完善和提高。

　　环境质量包括通常意义的环境质量(这里称之为污染环境质量)和生态环境质量。污染环境质量包括水、气、声等环境质量，可由水、气、声等的环境质量达标情况表征，影响因素为水、气、声等的污染物排放。生态环境质量可由生态环境质量指数(简称EI指数)，并加以进一步完善来表征(完善内容包括评价指标选择、评价方法优化，评价区域EI指数量化考核目标确定等)，影响因素为经济活动对自然生态环境的扰动。EI指数现今主要通过生物丰度指数、植被覆盖指数、水网密度指数、土地退化指数、污染负荷指数等来进行计算和综合评价。

　　需要特别强调的是，政府环保目标实现认定一定是含盖水、气、土、生态等全部要素的，并且每个要素必须含盖环境质量标准的全部评价指标。如果所评价地区有特征污染物排放，也必须一并纳入评价。政府对辖区环境质量全部评价指标负责，决不是对部分评价指标负责。不以全指标约束、考核政府环保工作，环保工作必然顾此失彼。现阶段，我国环境质量评价指标数量还较为有限，标准限值相对宽松，今后要逐渐加严标准限值，同时尽快实施全指标评价。环境质量达标是上级政府对下级政府考核的硬约束，而如何实现环保目标主要是下级政府自身的事。

　　环保与经济发展关系如何处理？

　　环保法要提出并正确回答政府如何正确处理经济发展与环境保护的关系问题。

　　建议在环保法修改中明确“各级政府要把辖区产业结构、布局符合功能区定位要求，排污总量、生态扰动满足环境质量达标要求，作为经济发展与环境保护的平衡点。”

　　经济发展与环境保护关系处理的平衡点问题并不复杂。平衡点问题涉及定性、定量两个方面，定性方面是产业结构、布局是否符合功能区(主体功能区及环境功能区等)定位；定量方面是排污总量、生态扰动是否满足环境质量达标。一个地区的功能区划定好了，就明确了保护什么、发展什么的目标导向；污染物排放总量、生态扰动幅度控制搞好了，就解决了各个功能区环境质量达标的问题。一个地区的产业结构、布局符合了功能区定位，污染物排放量、生态扰动幅度又满足了环境质量达标要求，环境保护与经济发展就实现了双赢，老百姓的生存权、发展权就都得到了保障，“以人为本”的科学发展观也就落到了实处。在经济发展过程中，政府及环保部门的所有环境保护努力均不外乎在做上述两方面工作。所以，经济发展与环境保护的平衡点是：“产业结构、布局符合功能区定位；污染物排放量、生态扰动满足环境质量达标”。这是发展与保护如何协调在可操作层面的明确回答。

　　功能区划分，污染物总量及生态扰动控制二者密切相关、缺一不可。功能区划分是前提，排污总量及生态扰动控制是保障。没有功能区划分的明确，污染物总量及生态扰动控制就会陷入盲目；没有污染物总量及生态扰动控制，各功能区的环境质量就难以达标。

　　遗憾的是，虽然政府每天都在面对经济发展与环境保护关系，但二者关系如何实现协调的平衡点却一直没有给出。“先污染后治理论”、“保护第一论”、“不可调和论”等多论并存，平衡点似乎成了一个永远不能明确回答的难题。其实，发展与保护同等重要，对一条河流来讲，如功能区定为四类水体，四类水就是发展与保护的平衡点，经济发展排放污染物就排到四类，超出四类，就是重经济轻环保，反之，就是重环保轻经济。对于工业企业来讲，排放标准就是企业发展与保护的重要平衡点。

　　政府环境保护任务是什么？

　　环保法要提出并正确回答政府环境保护的任务问题。

　　建议在环保法修改中明确“各级政府围绕守住平衡点底线，执行环境保护的两项任务，即偿还旧账和不欠新账任务。”

　　偿还旧账即偿还辖区产业结构、布局不符合功能区定位；污染物排放量、生态扰动不满足环境质量达标要求的旧账；不欠新账即经济发展要做到产业结构、布局要符合功能区定位，污染物排放量、生态扰动不超出满足环境质量达标的要求。

　　环境保护两项任务的目的就是守住“平衡点”。守住了“平衡点”，随着经济持续增长，单位GDP污染物的排放强度必然会越来越小，产业层次、布局就会越来越优化，从而真正实现产业结构的战略调整和经济增长方式的根本转变。

　　政府环境保护工作机制是什么？

　　环保法要提出并正确回答政府环境保护工作的机制问题。

　　建议在环保法修改中明确“环境保护工作的机制是各级政府对辖区发展与保护平衡点的底线负责，环保部门对环境保护工作实施统一监督管理，相关部门围绕满足平衡点底线，各自作为主体分工负责履行好自身职责。环保部门统一监督管理的任务是将辖区现存制约平衡点实现的问题理清楚，将下一级政府和本级各相关部门任务列清楚，通过政府目标责任制将偿还旧账、不欠新账任务落实到下一级政府和本级各相关部门。党委、政府建立并实行目标、任务完成的考核制度，将平衡点目标满足情况，偿还旧账、不欠新账任务完成情况作为考核重要内容。”

　　部门分工负责不到位是环保工作中存在的突出问题。其原因既有政府不重视等的因素，也有环保部门统一监管能力不强的原因。由于部门分工负责不到位，环保部门对环保工作实施统一监督管理经常变成了环保部门对环保任务实施统一牵头管理。环保部门独木难支，甚至屡屡被责任追究。“十一五”期间，曾出现某地因为污水处理厂建设滞后，造成减排任务未完成而被国家区域限批后，环保局长被当地免职的情况。作者在杭州环保局工作期间，与同事们共同探讨环保工作的机制问题，做到每年由政府主要领导与相关部门主要负责人签定量化目标责任书。签定责任书的部门有31个，并且各自作为主体牵头完成环保目标任务。

　　此外，还明确了党委组织部、宣传部，共青团，妇联，科协等的量化任务。出台考核办法，对相关部门年度量化工作完成情况予以考核。建立了各部门为组长的多个专项督察组、纪委监察部门为组长的行政效能督察组、有关专家任组长的技术核查组。督察、核查发挥了多部门的主体作用，促进了政府环保工作的机制顺畅，收到很好效果。

　　环境保护部门职责是什么？

　　环保法要提出并正确回答环境保护部门的职责问题。

　　建议在环保法修改中明确“环境保护部门要履行好参与政府综合决策，对环保工作实施统一监督管理，对工业企业环境行为依法监管三项职责。”

　　在参与政府综合决策部分明确“参与综合决策是环保部门的基本职责。”具体包括：明确经济发展与环境保护的平衡点；为政府经济发展设定环境保护底线，即平衡点的定性、定量约束；划定环境功能区，明确各功能区环境质量标准；编制政府环境保护规划，以辖区产业结构布局符合功能区定位、排污总量和生态扰动满足环境质量达标为目标，提出政府环境保护的偿还旧账、不欠新账工程。

　　在实施统一监督管理部分明确“统一监督管理是环保部门的重要职责。”具体包括：环保部门将辖区现存制约“平衡点”实现的问题理清楚；将下一级政府和本级各相关部门任务列清楚；通过政府目标责任制将偿还旧账、不欠新账任务落实到下一级政府和本级各相关部门；建立目标任务完成的督察、核查和考核办法。

　　统一监督管理职责履行的目的在于保障环保法确定的环境保护工作机制落到实处，即各级政府对辖区发展与保护平衡点的底线负责，环保部门对环境保护工作实施统一监督管理，相关部门围绕满足平衡点底线，各自作为主体分工负责履行好各自职责。统一监督管理落实到位，环境保护工作就实现了政府有压力、部门有任务、环保有地位。

　　在工业企业监管部分明确“工业企业环境行为监管由环保部门负责。”具体包括：监管工业企业依法设立，即有环保部门环评批复(环评法实施前的建设项目要有环保部门下达的有关限期整改和验收文件)；监管工业企业依法投运，即有环保部门“三同时”验收文件；监管工业企业达标排放，即对企业规范进行监测、监察，约束企业污染物排放满足国家或地方排放标准和所在区域环境功能区定位要求；监管工业企业环境风险防范，即监管工业企业制定规范的突发环境事件应急预案，并定期开展演练。

　　环保部门参与政府综合决策，对环保工作实施统一监督管理，对工业企业环境行为依法监管三方面职责定位及有效履行，将促进政府守住环境保护的底线。在环保部门统一监督管理下，政府履行环境保护工作的过程一定是以平衡点定性底线倒逼产业结构提升和布局优化，以定量底线倒逼单位GDP污染物排放量不断减小，从而实现经济增长方式的根本性转变。

　　环保部门监管能力建设如何加强？

　　环保法要提出并正确回答环保部门监管能力建设问题。

　　建议在环保法修改中明确“各级政府要明确环保部门有效履行职责所需监管能力建设的目标、指标，编制环境监管能力建设规划并有效实施。”

　　环保部门监管能力薄弱已成为制约环保工作任务完成的直接因素。能力不强表现在机构建设、能力建设两个方面。机构方面表现在一些基层环保部门机构建设滞后；能力方面表现在监测、监察不能达到国家标准化要求，环保部门参与综合决策、实施统一监督管理的思路不清晰和对工业企业的监管不到位。

　　将环保部门监管能力建设纳入环保法，可望有序推进全国环境监管能力建设。

　　关于“明确环保能力建设的目标、指标”问题，可考虑以环境监测、监察两项能力建设为重点，以履行工业企业环境监管、对环保工作实施统一监督管理等基本职责为前提，以国家监测、监察标准化建设为基础，以生态文明建设对环境的要求为标准，全面提出国家环境保护能力建设的目标、指标，力争通过几年努力，使环保系统能力建设能够基本适应环境监管的需要。

　　关于“编制环境监管能力建设规划并有效实施”的问题，建议国家务实编制国家环境监管能力建设规划；各省在国家规划指导下，务实编制本省环境监管能力建设规划；市县环境监管能力建设规划同样编制，形成环境监管能力建设规划体系。国家出台规划实施意见或办法，明确地方政府规划实施的主体责任；明确规划实施的资金保障等措施；明确规划实施情况对政府和相关部门任务完成的考核要求。

　　将环保部门监管能力建设纳入环保法有助于在更高层面形成环保监管能力建设的合力。“十一五”以来，虽然各地借减排、国家重要环保工作考核契机，环保部门监管能力建设得到加强，但与环境管理需要相比仍有相当大差距。将环保部门监管能力建设纳入环保法有助于更有效地加快减排环保监管能力建设。在国家重要环保工作考核方面，国家重点流域污染防治规划实施情况考核、重金属污染防治规划实施情况考核、中央纪委转变经济增长方式监督检查、国家环保专项行动督查、国家环保模范城市创建及复核、国家生态系列创建考核验收等均对环保监管能力建设提出要求，将环保部门监管能力建设纳入环保法有助于加快国家重要环保工作环保监管能力建设。

　　作者：刘国才 环境保护部华东环境保护督查中心副主任