三中全会提出建立“水权交易制度”

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。那么，什么是水权交易制度？我国的交易状况如何？国外有哪些先进经验可供我们借鉴学习？本期应知为您介绍。

　　内涵解析

　　什么是水权交易？

　　◆何为水权？

　　水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出的用益权。水资源的所有权是对水资源占有、使用、收益和处置的权力，所有权具有全面性、整体性和恒久性的特点。我国《水法》明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归这一农村集体经济使用。

　　为适应不同的使用目的，可以在使用权的基础上，着眼于水资源的使用价值，将其各项权能分开，创设使用权、用水权、开发权等。其中最重要的是水资源的使用权。国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法性。我国于1999年开始提出水权、水市场和水价改革，到2005年1月，水利部颁布并实施《关于水权转让的若干意见》，首次在正式的规范性文件中使用“水权”术语。

　　◆何为水权交易？

　　水权交易是指水资源使用权的部分或全部转让，水权交易需要通过交易市场完成。现有理论一般参照土地交易市场的结构框架将其分为两级。一级市场即水权的初始分配市场，指由作为水资源所有主体的国家，将水权分配到水资源使用者手中。二级市场是水资源使用权在用水人之间的再分配，狭义的水权交易仅指水权的二级市场。

　　小贴士

　　我国首例：东阳—义乌水权交易

　　东阳市和义乌市均隶属于浙江省金华市，同在钱塘江支流金华江一带，二者处于上下游的相对位置。东阳市水资源相对丰富，市内的横锦水库具有约5000多万立方米的市外供水潜力。义乌市市区现有供水能力严重不足，市内的水库供水潜力有限，区域水资源相对缺乏，迫切需要从境外开辟新的水源，以满足城市发展用水需求增长的客观需要。

　　为此，在酝酿了5年后，东阳和义乌于2000年11月24日签订了有偿转让用水权的协议。义乌市一次性出资两亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权。转让用水权后水库原所有权不变，水库运行管理、工程维护仍由东阳负责，义乌市按当年实际供水量每立方米0.1元付给东阳市综合管理费。

　　专家建议

　　我国水权交易现状

　　自上世纪80年代末期以来，我国的水资源管理体制和制度发生了很大变化，如灌区管理体制的改革、水价制度的改革、取水许可制度的颁布和水资源费的收取、城市水务体制的改革、节水制度以及一定程度的流域机构统一管理等方面都取得了一定的进展。我国在建立水权制度和水权交易的外部激励环境已经逐步形成。然而，建立水权交易制度仍需解决以下问题。

　　关键词：初始分配

　　水权的初始分配应达到以下要求：一是水权的明确性，即水管理部门首先须对水权归属进行明确界定。根据中国的实际情况，农业生产与生活用水的水权界定给以村为单元的集体，城镇生活用水的水权界定给供水机构，生态用水的水权界定给当地环保部门，其他水权则界定给相应的法人或个人。同时应对水权保护和范围进行明确的界定，包括取水时间、地点、水量、比例、计量方式等；二是水权的排他性，即水权受到法律的强制性保护，任何组织或个人不得侵犯水权持有者享有的合法权益；三是水权的交易性，即加强送水基础设施建设和水质、水量、水文资料等信息系统建设，为水权交易提供便利条件，降低水权交易的成本，减少水权交易的不必要限制，鼓励水权由低效益使用的部门或地区转入高效益使用的部门或地区；四是水权交易的补偿机制，即对水权交易造成的生态破坏、水质恶化、下游水量大幅减少等外部性问题，应向水权交易方征收合理的补偿费用，对水权交易中的弱势群体、无辜受损者给予适当的补偿，有关部门应建立正式的补偿机制。

　　关键词：法律完善

　　在法律方面，我国现行法律对水权的规定较少，对水权交易的规则基本上空白。尽管水利部在《水权转让的若干意见》中明确水权转让指水资源使用权转让，并对水权转让的基本原则、水权转让的限制范围、水权转让的年限等作出了指导性的意见，但其在性质上属于行政规范性文件，不是行政立法，法律效力有限。由此，水权交易在我国目前尚无明确的法律依据。因此，我国欲建立水权交易市场，实行水权转让制度，就必须完善水权转让的法律制度，在《水法》中明确水权的概念和类型，确立水权转让制度，对已经过时的法律制度进行修改。

　　他山之石

　　国外水权如何交易？

　　◆美国

　　美国各州拥有自己的水法和水权制度管理体系。美国西部水资源紧缺，用水紧张，为保护原用水户的利益不受侵害，州政府采用了水权优先占用体系，规定了“先占用者先拥有，拥有者可转让，不占有者不拥有”等一系列界定原则。美国政府还规定获得用水权的用户必须按申请的用途用水，不得将水挪作他用，也不得单独出卖水的使用权；如果要出卖这种使用权，则必须与被灌溉的土地作为一个整体同时出售。另外还规定后来的用水户必须服从于原水权拥有者，不得损害原水权拥有者的利益。

　　◆澳大利亚

　　澳大利亚的水权交易分为临时交易和永久交易。临时性水权交易价格较低。永久的水权交易意味着部分或全部水权的完全转让，其中包括销售者的部分或全部水权的永久减少或签发新的水权许可证给新拥有者。无论是临时交易还是永久交易，都需要一定的市场规则约束和规范交易行为。澳大利亚是采用政府的政策法规与买卖双方合同相结合的方法来实现水市场交易，在每个州的水法中都对水权交易程序和买卖合同中的有关内容作出了规定。

　　◆智利

　　智利自1981年重新修订《水法》以来，已经有20多年水权交易的经验。智利成立了全国性质的水董事会，负责水市场的运作。在某些管理条例的限制下，水权可以通过自由谈判的价格销售给任何人。在智利，最频繁发生的是相邻用户之间的水“租借”，水量较小，时间也较短，有时甚至是几个小时，因此也不需要正式的协议和法律的约束，但正式的水使用权的买卖必须符合法律要求并进行注册。 在智利，水权不仅可以买卖，而且还可以逐步作为抵押品和附属担保品。用水户个人拥有的水权可作为抵押标的物进行抵押，从有关金融机构获得抵押贷款用于水利建设。