黄河流域生态环境基础较为薄弱，水资源、水环境、水生态功能、水灾害问题突出，生产用水、生活用水挤占生态用水的现象较为严重……这些问题的存在影响和制约着黄河流域高质量发展。黄河流域生态系统的整体性以及流域生态服务功能的公共性，意味着必须打破传统行政区域和部门界限，大力推进黄河流域生态空间一体化保护和环境协同化治理;意味着必须尊重自然规律、社会规律和经济规律，牢固树立“一盘棋”思想，更加注重保护和治理的系统性、整体性和协同性。

 

 

　　优化并严格落实空间规划。习近平总书记多次强调，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。这是从战略高度对规划重要性作出的深刻阐释。沿黄流域九省(区)中，处于中上游的宁夏、中游的河南相继纳入省级空间规划试点范围。两省(区)以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，在国土开发适宜性评价、资源环境承载力评价基础上，科学划定城镇、农业、生态空间以及相对应的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线，编制了省级空间规划试点方案，为其他七省(区)科学布局生产、生活、生态空间，实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累了经验、提供了示范。从生态保护、环境治理的角度而言，沿黄各省(区)必须严格落实空间规划，构建科学合理的生态空间布局，明确生态功能定位，理顺水资源、水环境、水生态与经济社会发展的关系、水生态系统与其他生态系统之间的关系，坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，共同抓好大保护，协同推进大治理。

 

　　坚持因地制宜分类施策的原则。充分考虑黄河上中下游的差异，依据黄河上中下游的生态功能定位，分阶段、分地域稳步有序实施生态保护和环境治理，缓解生态环境压力，让自然生态修养生息，从根本上解决环境问题。针对黄河上游，以三江源、祁连山、甘南水源涵养区为重点，以恢复、稳定和提升生态功能为核心，推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，提升水源涵养能力。针对黄河中游，突出抓好水土保持和污染治理，有条件的地方大力建设旱作梯田、淤地坝等，有的地方则要以自然恢复为主，减少人为干扰;对污染严重的支流，构建绿色低碳循环的现代化产业体系，从源头上控制污染排放，减轻生态破坏压力。针对黄河下游，加快黄河三角洲的发展步伐，促进生态宜居环境建设，做好生态环境保护工作，促进河流生态系统健康，丰富生物多样性。总之，必须坚持因地制宜分类施策原则，发挥各地比较优势，宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商，立足于全流域和生态系统的整体性，统筹谋划，协同推进。

 

　　把黄河水资源作为最大的刚性约束。其一，明确各流域、各区域的可用水量(包括自产水和外调水)，解决水资源过度开发、超量用水、无序取用水等问题。全面落实水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，强化取用水总量监管，对达到或超过取用水总量管控指标的流域区域，严格实施取水许可限批，完善管控台账，抓好最严格水资源管理考核。其二，确定务实管用的用水定额标准，有效提高用水和节水管理水平。各流域、各地区应充分调研，结合经济社会发展实际，合理明晰用水定额，有效配置水资源、严格水资源监管，规范取用水行为，坚持指标内用水，转变用水方式，优化经济社会发展布局、发展规模和发展结构。其三，坚决落实“以水定需”原则，缓解水资源供需矛盾。要以水定地、以水定城、以水定产、以水定人，有多少水办多少事，有多少汤泡多少馍。制定更加严格的水资源规划，加强水资源的优化配置、科学调度、严格管控，科学设定水资源开发利用强度，合理规划人口、城市和产业发展，大力发展节水产业和技术，实施全社会节水行动，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

 

　　探索建立适合黄河流域特点的法规制度。制定综合性的《黄河保护法》。按照目标导向和问题导向，以严格保护黄河流域生态环境、协调经济发展与生态环境保护的关系为主要目标，将黄河流域长期以来防洪减灾、生态环境保护工作中的经验做法进行归纳、总结，固化为制度，上升为法律，从根本上解决黄河流域水资源严重短缺、生态系统脆弱、生态安全风险高等突出生态环境问题。目前，《中华人民共和国长江保护法(草案)》已提请全国人大常委会会议审议，这意味着制定一部专门保护黄河的法律势在必行。建立健全黄河流域生态补偿机制。其一，建立健全湿地生态补偿机制，上中游地区的退耕还林、退牧还草等国家项目要继续执行，补偿资金主要用于草原生态恢复与建设、生态移民搬迁、限牧还湿补助等;其二，建立健全生态功能区保护的生态补偿机制，完善重要生态功能区生态环境质量监测、评价体系，开展生态补偿标准核算研究，建立生态补偿标准体系，探索构建跨省(区)的黄河流域生态补偿制度，加强生态监测网络建设，根据出入境水质状况确定横向补偿标准，推动建立流域生态保护共建共享机制。其三，探索建立水电企业反哺生态保护机制，遏制对黄河流域生态环境产生负外部性的经济活动和行为，对相关活动和行为加大处罚力度，提高违法成本。建立生态产品价值实现机制。开展黄河流域生态资产核算，为国家实施针对性的财政转移支付提供科学依据。立足黄河中上游的生态资源优势，因地制宜发展生态旅游、生态科考、生态康养等生态产业，破解生态脆弱与贫困交织的难题，真正让“绿水青山”转化为“金山银山”。

 

　　作者：宁夏党校(行政学院)黄河流域生态保护和高质量发展研究中心 王丛霞