一政策背景

 

　　2015年4月2日，国务院发布《水污染防治行动计划》，确定“到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制”等工作目标。之后几年，《城市黑臭水体整治工作指南》《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》等文件下发，水环境治理被提到重要高度。

 

　　作为一种公共物品，环境污染通常具有负外部性，排放者易于逃避责任。该特性在水、气、土壤的污染中具有典型特征。如向其征收一定的污染费用，则可将污染环境的成本反应在排污者的私人成本中，这被称为外部成本的内部化。提高的内部成本将影响污染者的行为决策，促使其减少排污并提高效率，最终使总经济体达到环境资源的有效配置。

 

　　同样，环境治理具有较强的正外部性，整体效用难以完全内化在市场机制中，单纯依靠市场将造成供给不足的情况;同时，若在公有化的范畴内，政府资金预算会约束限制投融资空间，且政府部门在投资运营管理上不具备比较优势。因此，在PPP模式兴起后，被广泛用于公共服务领域。其中，水环境综合治理PPP项目是较为特殊的一类。尤其是不含污水厂的水环境治理，属非特许经营的政府购买型PPP(PFI)，经营和运营属性弱，是当前PPP争议和整顿的重灾区。

 

　　显而易见，由于缺乏经营性，水环境综合治理中的融资问题显得尤为迫切。同时，水环境治理又是超大金额PPP项目的聚集地，项目规模动辄几十亿甚至过百亿元。生态环境部水环境管理司司长张波表示，“城市黑臭水体整治涉及市场投资空间上万亿元，单靠各地财政投入远远不够，也是担不起来的。甚至一些经济发达城市，其财政也不足以支持黑臭水体整治。”他以污水管网所需资金为例算了一笔账：现在全国供水管道长约100多万公里，而污水管道长仅60多万公里，相差40万公里。一般而言，供水、排污管道长度不应差太多。现按每公里污水管道平均大概需要300万元计算，30～40万公里长度就需投资一万亿元左右。如此大的市场空间，仅靠地方政府财力远远不够。

 

　　二钱从哪里来?

 

　　“污染者付费原则”(Polluter Pays Principle)是经济合作与发展组织(OECD)于1970年代提出的概念，即要求所有的污染者都必须为其造成的污染直接或者间接地支付费用。根据污染者付费原则，同时衍生出了“受益者付费原则”(Beneficiary Pays Principle)和“使用者付费”(User Pays Principle)。借鉴这些原则，我国相继开展了排污收费政策、水权交易、生态补偿、环保税等环境经济政策手段的实践，在水环境领域的应用也颇为广泛，取得了一定的成效和进展。

 

　　水环境治理PPP运作过程中，根据项目的经营属性，可通过政府付费、使用者付费、可行性缺口补助实现项目经济收益和社会资本合理的投资回报。基于项目合作范围主要是截污工程、河道治理、景观绿化、水利工程及配套文旅产业运营等，比较缺乏受益者付费基础，因此现阶段水环境治理PPP项目大多采用政府付费或可行性缺口补助方式，仅少数项目涉及使用者付费。

 

　　使用者付费

 

　　由于水环境综合治理的前述特征，此前行业大多知名水环境项目的回报方式多为“政府付费”。经过几年发展，在项目设计、渠道创新等方面有所改进，出现了不少“使用者付费+可行性缺口补助”的水环境项目。

 

　　对于“使用者付费+可行性缺口补助”的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。