据公开资料，2016年已经有79个城市出现内涝。在此背景下，能够最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和生态环境保护的“海绵城市”建设正日益受到重视。

　　“下雨就涝，雨停就旱。”这是目前中国多数城市建设结构的一个真实写照。

　　2016年夏，随着各地进入雨季，武汉、南京、北京、西安等城市暴雨如注，又轮番上演“城市看海”的景象。根据住建部的统计，2008年至2010年，全国有60%以上的城市发生过不同程度的洪涝，其中有近140个城市洪涝灾害超过3次以上。究其原因，全球变暖使得暴雨增多趋强，过去粗放型的城市化建设又使得城市的内涝、洪水灾害风险明显上升。

　　全国范围内“城市看海”的面积再次扩大，海绵城市建设迫在眉睫。继2015年住建部推出16个海绵城市试点后，日前，包括北京、天津、大连等城市在内的14个城市已进入第二批试点名单。公开资料显示，住建部和财政部等部门正在加快海绵城市项目的推进进度，目前有超过一半工程已经动工。

　　然而，原本寄望能增强城市抵御暴雨等灾害的海绵城市，在2016年入夏却遭遇了尴尬。根据新闻报道，首批16个城市试点里，包括武汉、镇江、嘉兴等在内，有10个出现了内涝。动辄数百亿投资的海绵城市，正遭受强降雨的考验。

　　碎片化

　　持有同样观点的还有北京建筑大学海绵城市研究院院长助理王文亮。“碎片化往往不是体现在工程层面。海绵城市建设初期有过分强调源头减排，企图依靠该系统，或仅依靠传统管网达到内涝防治目标的倾向。”王文亮指出。目前，不经过系统分析和方案比选，片面、理想化地通过源头、末端、管网、水系等单一技术措施，来解决复杂的系统问题的现象普遍存在。

　　碎片化问题根源最终指向顶层设计。王文亮解释，此种情况除了与在国内普遍缺乏建设经验技术下，项目一哄而上有关，还和地方管理部门城市建设理念没有根本转变有关。

　　在低影响开发设施的落实方面，知名景观设计师王幸大认为，目前试点城市在设计上主要依照传统工程经验，没有进行详细模型建构分析，致使雨水花园等低影响开发设施不合格。且施工图设计说明简单，如没有明确介质比等，导致工程预算仍然沿袭常规计算进行，施工队的利润偏低，易导致施工不当，造成项目差强人意。

　　“对于下凹式绿地的施工，传统施工队在施工过程中，仅是把绿地平面做得低于路面，地下的渗透铺装不完善，原本应兼具收纳、滞留雨水功能的下凹式绿地成了蚊蝇孳生地。”在美国西雅图从事低影响开发二十余年的佘年常常遇到该情况。为此他感慨：在国内从事低影响开发最得意的是培养几个优质包工头。

　　“现在主体施工队伍是过去城市园林工程施工方，认为植物种活就好了。”北京大学景观设计学研究院副院长感叹，低影响开发建设不同于往日简单粗犷的施工范式，地下功夫十分考究，目前急需培养一批符合海绵城市建设需求的施工队伍。

　　已建成社区“海绵化”改造难

　　与此同时，根据《关于推进海绵城市建设的指导意见》要求，通过海绵城市建设，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。中国城市规划设计研究院水务分院资源能源所所长王家卓说，这些指标并非只针对试点城市，而是面向全国所有地区的。

　　业内人士指出，目前，虽然一些试点城市在加快海绵城市建设，但不少地方海绵城市建设在整体进程、规划指标等方面仍然面临一些挑战：

　　——已建成社区改造难。海绵城市建设，重要任务就是对已建成小区，尤其是经常出现积水小区进行“海绵体”改造。相对于新建城区或社区可以通过先期区域详规、中期施工监督、后期项目验收等指标与渠道来约束，已建成的老旧社区建设难度非常大，被业内视为“带刺的骨头”。

　　一个海绵城市试点建设负责人坦言，已建成社区海绵体改造施工中会遇到各种矛盾，比如新增下凹式绿地，可能导致停车位减少；房顶绿化，面临违章建筑拆除问题，“实现规划目标的难度非常大”。

　　——建设标准不明晰。尽管住建部2014年发布《海绵城市建设技术指南》，指导各地开展海绵城市建设，但由于各地建设海绵城市的目标与方式差异较大，只能靠试点城市自身“摸着石头过河”。

　　——政府部门配套不同步。一些受访专家表示，海绵城市建设需要规划、城建、水务、园林等部门充分协调“齐步走”。尤其是各地城市新区建设中，即便不是试点城市或区域，也必须提前规划、系统建设。

　　融资困境

　　而在此前华中科技大学公共管理学院教授谭术魁对首批14个试点海绵城市的评估中，谭教授通过比对认为，7个试点的市政设施建设无法匹配其经济水平，需要加大海绵体建设。

　　在谭术魁的研究中，市政设施包括排水管道长度、公共绿地面积、防洪堤长度、公园面积和排水管道密度等。

　　但钱从何处来是个问题。中央财政专项奖补标准为：直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。“三年建设期的中央资金只有十几亿元，但很多试点提出的建设规模都是百亿以上。主要融资模式是地方投资平台借债，这导致本应是拉动经济增长的海绵城市建设，却增加了地方政府债务。”业界资深人士刘波说。

　　7月1日，北京海绵城市控股有限公司发起的联合体，与广东省河源市江东新区管委会签约，成立江东新区海绵城市及地下管廊的建设运营主体。在此之前，北京海绵控股联合体先后签约河北望都经济开发区（一期）、唐山高新区的海绵城市及地下管廊项目。北京海绵控股方面介绍，这些项目的战略投资协议总额达200亿元以上，2016年落地实施项目近5亿元。

　　“北京海绵控股的市场定位为PPP模式资本金提供商。国内一个试点地区完成项目招标后却4个月无法进场，原因就在于没有准备好资本金。”北京海绵控股董事长李国栋说。而在刘波看来，海绵城市建设中社会资本难以进入，部分原因在于地方政府不愿意放弃平台公司的控股权，从而减少分红和治理架构中的话语权。

　　但地方政府也希望通过海绵城市PPP项目获得额外效益。“PPP项目如果不和产业挂钩很难持续发展，我们去一些地市洽谈，地方政府的引资标准很现实：能给当地带来什么产业、如何形成税收回哺。”李国栋说。

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