——常德市强力持续务实建设海绵城市凸显成效

　　通讯员：常德市市政公用事业管理局副局长  李远国

　　今年入汛以来，祖国南方地区，乃至北方地区都多次遭遇区域性强降雨过程，不少城市发生“看海”，经济损失巨大，而且，实有人员伤亡，灾难迹象历历在目，深刻教训定当认真吸取。首当吸取的教训是：各级城市人民政府及其主要领导，在实施城市基础设施建设过程中，务必树立正确的政绩观，甘愿把“政绩”埋在地下，竭力让城市远离涝灾。

　　常德市，位于湘西北，长江中下游，洞庭湖西岸，沅江穿城而过，往年年均降雨量高达1360毫米左右，属典型的南方丰水地区城市。2013年前，常德市城区每遇强降雨，总是多处发生内涝，常德市江北城区落路口、高山街、麻阳街、市人大院落周边、三百杯、火车站、汽车总站、火车站大市场、原农科所、皇经阁原劳教所、朗州路和桃花源路与常德大道交汇处等区域也曾常常发生城市“看海”，积水深度高达1.3米左右。今年7月1日，常德市城区连续遭受24小时强暴雨袭击，是有历史记录以来排名第五的降雨量。截止7月2日14时，市城区降雨量多达177毫米，为近五年以来最大值，已大大超过常德市城区降水120毫米至150毫米日排干的设计能力。尽管如此，在这样大的强降雨条件下，常德市城内凡海绵城市建设已建项目乃至在建项目所在的新老城区安然无恙，都没有发生内涝，相邻没有启动海绵城市建设项目的区域有7处产生积水，因海绵城市建设连片效应，也在24小时以内及时排干。凸显了常德市委、市人大、市政府、市政协及其市直相关部门多年来立意把“政绩”埋在地下，让城市远离涝灾，在实施城市基础建设过程中，坚持“六个优先”，保障建设海绵城市。即：“解决问题优先考虑地下；顶层设计优先规划地下；建设投资优先保障地下；先进技术优先应用地下；项目建设有限落实地下；成效考核优先评估地下”，强力持续务实建设海绵城市已经取得卓越真实的成效。

　　一、规定试点不折不扣

　　常德，属全国首批16个海绵城市建设试点城市之一。为认真贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》，积极践行创新、协调、绿色、开放、共享的城市发展新理念，圆满完成国家海绵城市试点任务，常德市委、市人大、市政府、市政协及其市直相关部门齐心协力、发奋图强，立足南方丰水地区城市特点，切实解决市建成区目前水安全、水资源、水环境、水生态、水文化尚存的突出问题，着力提升城市防洪排涝能力，有效管控给水、排水、污水处理和水系的水质，建设智慧、健康、绿色、现代、幸福新常德。

　　（一）建设面积不减半分。常德市海绵城市建设示范区总面积36.1平方公里，2017年底试点区面积100%达到常德市海绵城市建设专项规划整体目标要求；且主动作为，不局限于试点，2020年底前，市城区建成区90%以上的面积达到常德市海绵城市建设专项规划总体目标要求；2030年，市辖其他区、县（市）城区建成区90%以上的面积达到常德市海绵城市建设专项规划总体目标要求。

　　（二）建设目标不离需求。坚持问题导向，力图解决实实在在的问题：

　　1、降低城区内涝风险。按照海绵城市建设的要求，在城市开发建设过程中采用源头削减、中途转输、末端调蓄等多种手段，实现城市良性水文循环，提高对径流雨水的渗透、调蓄、利用和排放能力，消除城市内涝隐患。常德市在过去注重雨水调蓄和快排的基础上，现在特别注重从源头控制雨水径流，积极建设海绵型院落。2015年试点区海绵型院落占地面积已达0.5平方公里，2016年试点区海绵型院落占地面积新增10平方公里，2017年试点区海绵型院落占地面积新增12.4平方公里，海绵型院落包括居民住宅区海绵型院落、机关事业单位海绵型院落、规模企业海绵型院落。

 

穿紫河水系
 

　　2、恢复城市水系空间。拓宽原有河湖水面、清理水系淤积底泥等措施，扩展城市水系空间，有效提高城市水系的纳水能力。已对江北城区护城河、穿紫河、柳叶湖、沾天湖、江南城区阳明湖等水系实施了清淤改造。采取工程措施连通市建成区可以连通的水系，切实扩大雨水调蓄容积。

　　3、完善市政排水系统。推进老城区雨污分流管网改造与建设，在雨污合流区域加大雨污分流排水管网改造力度，已经广泛运用非开挖技术修复给排水管网，暂不具备改造条件的，尽快建设截流干管，适当加大截流倍数，提高雨水排放能力。常德市已在结合老城区改造、棚户区改造、海绵型院落建设，促进小区内彻底实现排水管网雨污分流。目前，常德市已建外排雨水泵站7座，总装机容量15735KW，日排水能力1184.2万立方米。已建内排雨水泵站37座，总装机容量18589KW，日排水能力达1080.9万立方米。其中“十二五”新建改造雨水机埠17座；新建排水管网282公里，改造雨水管网137公里；新建调蓄池8个，调蓄池总容积达4.5万立方米；新建生态滤池4个，总面积达4.7万平方米，新建泄洪闸2座，市建成区已建有污水处理厂4座，日处理能力达26.5万立方米，拥有污水提升泵站7座，日提升能力达34万立方米。“十二五”期间，新建污水处理厂3座，污水日处理能力提升16.5万立方米；新建污水处理泵站1座，污水日提升能力8万立方米；新建污水管网265公里；改造污水管网26公里。在防涝应急物资上，配备了随车吊汽车2辆，100马力柴油机抽水机组4台，22KW潜水泵4台，13马力汽油抽水机组6台，在应急人员配置上，成立了应急抢险队伍。

 

 

　　5、保障饮水安全。水源免遭污染，建有备用水源，确保城市居民饮用水水质达到106项生活饮用水卫生标准。现已建成具有检测106项生活饮用水卫生指标能力的水质监测站，现已启动沅北水厂迁建、沅南水厂改造和“引黄入常”水资源综合利用工程建设。

　　6、创新建设思路。突破思维、体制、机制、财力对海绵城市建设的束缚，已全面启动供给侧改革。重点创新体制机制、创新投资融资模式、创新项目推进手段、创新支柱产业开发。

　　常德市海绵城市建设有明确的管控指标：一是年径流总量控制率为78%，对应设计降雨量为21毫米；二是排水管渠设计重现期一般地段取2年，重要地区和一般地区类重要道路取3至5年，城市排水防涝标准30年一遇的暴雨时，城市不发生内涝灾害；三是城市防洪标准确定为具有应对百年一遇的抗洪能力；四是城市建成区低影响开发雨水系统年SS总量削减率大于50%，城市水系水质达到Ⅳ类趋优。

　　（三）建设成果不吃老本。常德市是全国最早认可海绵城市理念，并与国际发达地区政府，专业技术团体合作开展实践活动的城市。

　　2004年，市政府就与德国汉诺威政府，德国汉诺威水协，荷兰乌得勒支政府，湖南省建设厅合作，向欧盟申请了城市河流污染治理环境对话项目——“解决亚洲城市可持续发展的问题——常德市城区及穿紫河水系治理个案分析”，并于2005年获得欧盟批准。2008年我们与德国汉诺威水协再次合作共同编制了“水城常德——常德江北城区水敏性（海绵体）城市发展和可持续水资源利用框架。

 

　　市城区内河穿紫河上游游船码头传统雨水泵站改造工程是常德市开展海绵城市建设的第一个范例工程。工程应用德国汉诺威水协治水理念，通过水利、水文数字模型，精准的水位控制，巧妙利用半封闭式调蓄池，最大限度的把雨水，污水分开，加强人工生态湿地和和驳岸风光带建设，发挥其“渗，滞，蓄，净，用，排”的作用，处理了初期雨水，减少了内河入污量，净化了内河水质，充分利用自然雨水补充内河水量。穿紫河沿线后续又启动改建了7座类似船码头雨水泵站的泵站。这样一来，穿紫河两岸各种植物生长茂盛，鲜花四季盛开，百鸟争鸣，鱼儿跳跃，完全恢复了历史自然生态，成为人们休闲的最佳地点，与此相得益彰，穿紫河两岸土地迅速升值。不同地块增值30%—50%，2015年市城区房产均价稳定在4000元/m?。

　　目前，常德市又在诚恳借鉴美国、新加坡的先进治水理念，广泛构建LID雨水系统和中水、雨水处理利用系统。

　　2013年新一届市委、市政府作出决策，加快城市提质扩容进程，全力推进以改造城市路网、改造城市水系、改造城市老旧社区——城中村和棚户区以及绿化、美化、亮化、数字化为主要内容的城市基础设施建设“三改四化”，将常德市海绵城市建设推向新的高潮。

　　二、自主试点有声有色

　　（一）有健全的体制机制

　　为推进海绵城市建设，常德市成立了海绵城市建设领导小组，由市委书记挂帅任顾问，市长任组长，分管城建工作的副市长、人大和政协分管领导为副组长，各相关市直单位、四区政府主要负责人为常德市海绵城市建设领导小组成员。同时成立了以市长为组长的推进海绵城市建设PPP合作协调小组。分别在城投集团公司、经投集团公司内组建了中瀚水务有限公司和海绵城市建设有限公司，努力实现政事分开、政企分开。为确保海绵城市建设任务落到实处，市政府明确了财政、住建、水利、规划等相关部门的职责，并制定了定期调度和督导制度。2016年2月，常德市委、市政府对市海绵办机构进行了调整，由一名市委副秘书长担任海绵办主任，负责海绵城市建设全面工作，市住房和城乡建设局局长担任副主任。目前海绵办设规划设计组、重点工程推进组、海绵型院落改建推进组、屋顶绿化推进组、黑臭水体治理推进组等9个工作小组，人员及职责分工已调整到位，现各组工作开展有序，各项工作正稳步推进中。编制了《常德市海绵城市建设专项规划》，制定了《常德市海绵城市建设试点城市实施计划》《常德市市建成区黑臭水体整治实施方案》《常德市海绵城市建设设计导则》《常德市海绵城市设计图集》《常德市海绵城市建设工程质量检验技术要求》《常德市海绵城市建设项目验收标准》《常德市海绵城市建设试点绩效评价指标体系》《常德市人民政府关于稳步推进海绵城市建设指导意见》《常德市人民政府关于稳步推进海绵城市建设实施意见》常德市海绵办《关于市城区黑臭水体整治的实施意见》常德市海绵办《关于加快推进海绵院落建设的通知》常德市建设工程造价管理站《关于常德市海绵城市建设项目预（结）算编制的指导意见》《常德市海绵城市项目建设规划审批管理规定》《常德市海绵城市项目建设管理规定》、《常德市海绵城市建设资金管理办法》《常德市海绵城市建设财政补助奖励办法》《常德市海绵城市建设绩效考核实施细则》《常德市海绵城市建设PPP合作项目运营管理办法》等一系列海绵城市建设运营管理的制度；选送近百人到国际国内先进城市考察学习，自行办班四期，培训了一大批海绵城市建设组织、设计、施工、监理等行业技术人才；在常德日报、常德晚报、常德民生报、常德广播电视台、湖南日报、湖南广播电视台、中国财经报、中国建设报、人民日报、中央广播电视台、中国国际广播电台、凤凰卫视台、尚一网、新华网、光明网、建设网、凤凰网等市、省、国家乃至国际主要宣传媒体，广泛宣传，推进海绵城市建设。

　　（二）有高效的保障措施

　　常德海绵城市建设试点有贴切实际的课题：1、城市雨水管理体制、机制、规划、制度和手段的成功变革；2、南方丰水地区城市组合低影响开发雨水系统构件控制雨水径流总量、径流峰值、径流污染作用的最佳集成；3、南方丰水地区城市大中小海绵体并重构建，实现从源头、中端到末端获得综合治理效应的开发；4、城市合流制排水系统排放的合流污水在终端的有效处理；5、水生动植物高效净化城市黑臭水体的成功路径；6、海绵城市建设项目连片综合效应的开发；7、城市水系综合治理及岸边生态修复综合效应的开发；8、海绵城市建设建材与构建的研发；9、项目建设PPP模式合作的最佳建设经营效率与效益，实现政府、社会资本和老百姓的多赢；10、海绵城市建设绩效考核指标检测与监测系统化、数字化、自动化的实现。

　　常德海绵城市建设试点有高效系统的举措：“十抓”、“六规范”、“四大保障机制”。

 

 

　　“六规范”，即：“规范组织程序，规范技术标准，规范筹资投资，规范施工工艺，规范项目评审，规范运营模式”。

　　“四大保障机制”，即：“协调督查机制，投融资合作机制，项目设计联审机制，绩效考核机制”。

　　常德海绵城市建设试点有现存推广的范例。2014年底前已建成项目36个，完成投资80亿元，其中海绵建设工程投资13.82亿元；2015年已建成项目54个，完成投资82.98亿元，其中海绵建设工程投资16.67亿元；2016年拟建项目76个，计划投资402.75亿元，其中，海绵建设工程投资41.4亿元。完成了防洪大堤——常德诗墙花堤综合治理、江南风光带项目建设；完成了海绵型道路——迎宾路的新建；完成了船码头、夏家垱、柏子园、余家垱、粟家垱、楠竹山雨水泵站的改造；完成了天源新城、老西门等棚户区的改造；完成了芙蓉官邸绿色标杆建筑新建；完成了柳叶湖管委会机关、天鹰公司总部绿色屋顶和绿色雨水花园新建；完成了百果园植物走廊的新建；完成了白马湖公园、丁玲公园、滨湖公园等新建与改造；完成了419公里雨水排放管网的新建与改造，完成了291公里污水输送管网的新建与改造，完成了17座雨水泵站、1座污水提升泵站、1座污水处理厂的新建与改造，完成了穿紫河水系的清淤。启动了德景园、恒大华府、康桥南湾、水木清华、东水岸、金色晓岛、润景园、华邦国际等小区的新建与改造；启动了护城河、穿紫河、新河渠、沾天湖、柳叶湖、阳明湖等水系综合治理工程以及湘雅常德医院、锦江酒店、文化产业园、芙蓉王现代新城、华侨城常德欢乐水世界——梦幻桃花岛、万达广场，北部生态新城、云计算中心等工程项目。常德市在城市基础设施建设中积极构建低影响开发雨水系统，坚持严把办理“两证一书”关（建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、项目选址建议书），项目建设坚持实行“三同时”（同时设计、同时施工、同时投入使用），广泛应用集雨、过滤、渗透、净化、蓄水、利用和职能检测监测等技术，不断实行雨水自然积存、自然渗透、自然净化。海绵城市建设项目已涉及城市水系的治理，海绵型企业、单位、社区、小区院落的新建与改造，城市道路、绿地、广场的新建与改造，屋顶绿化，绿色渗水停车场，供水、排水、污水处理等设施的新建与改造。常德市城区绿色屋顶、可渗透路面、植草沟渠、下凹式绿地广场、下凹式树穴、渗水性停车场、雨水收集调蓄池、雨水和污水净化处理和雨水利用设施等海绵城市建设项目已建或在建的范例工程随处可见。海绵型企业、单位、住宅小区院落不断涌现，院落雨水在一定暴雨强度下实现了“零排放”。城市环卫洗街，院落绿化浇灌、混凝土搅拌和城市景观补给水都坚持利用雨水。通过改造、建设这一系列项目，一定程度上有效管控了“三方来水”，即天上来水、周边来水和地下来水，为城市可靠防涝提供了有力保障。

　　（三）有常德的特色和亮点

　　一是立足常德实际，确定南方丰水地区城市内涝防御的有效措施——大中小海绵构建并重。“小海绵体”——低影响开发雨水系统（建筑与小区雨水控制和利用，建设微排水系统）、“中海绵体”--城市雨水管渠系统（规划区海绵城市建设与改造，建设小排水系统）和“大海绵体”——超标雨水径流排放系统（区域水生态系统保护与修复，建设大排水系统），力图防涝可靠、经济高效。

 

　　三是初期雨水和合流制排水系统排放的污水在终端得到有效处理。穿紫河沿线已建和拟建船码头雨水泵站8座，将能实现穿紫河水系彻底截污。

 

 

　　五是结合海绵城市建设试点，积极整合资源推进老城区改造、棚户区改造、建成区黑臭水体治理。常德老城区改造以老西门建“十里画廊护城河”为核心，覆盖葫芦口、光明巷、矮城墙、铁家桥巷、笔架城、一水厂等5个棚改点，占地约8.7万m?，规划总用地面积约22万m?，改造老街巷8处，恢复护城河段约500m，棚改回迁1000余户。开街之后，老西门已经成为市民休闲娱乐的好地方。该项目成为常德海绵城市建设与老城区改造、棚户区改造合成整体推进第一范例。常德高度重视黑臭水体治理，为贯彻落实国务院颁布实施的《水污染防治行动计划》，加快推进黑臭水体整治工作，根据湖南省住房和城乡建设厅城市黑臭水体整治工作推进的总体部署，常德市已按照国家住建部、环保部组织编制的《城市黑臭水体整治工作指南》标准，对一城四区所有水体进行排查，确认水体名称、地理位置、水体类型、水体面积、水体水质、黑臭等级、点面污染源等，并利用市级主要媒体面向市民公式，由市民认定准确性，由各区政府明确黑臭水体整治责任主体和整改达标时限。常德市2015年11月已出台了《常德市城区黑臭水体专项整治工作方案》，明确了黑臭水体治理的工作目标、任务和责任。至目前，常德市已完成了皇木关污水处理厂新建及配套管网提质改造；完成了穿紫河全流域的全面截污、完成了对罗兴沟、三闾南路、敖家巷、红庙街等明渠的污水收集工程；正在启动相关机埠及污水净化中心的尾水改造工程，力争2016年底彻底消除市建成区海绵城市建设试点区的黑臭水体。

　　六是雨水排放纳入城市排水许可规范。市建成区海绵型院落已在逐一实现排水雨污彻底分流，实行百分之百办理排水许可手续。

　　三、改革试点创新创优

　　（一）创新了运行体制机制。常德市海绵城市建设坚持党的绝对领导，实行书记挂帅，党委集体负责；充分发挥市人大、市政府、市政协及各局办委的职能作用，海绵城市建设运营管理实行政事、政企分开。

　　（二）创新了投资融资模式。2015年以来，常德市探索推进政府与社会资本合作模式（PPP模式），对接社会资本，引入外部资金，积极开展海绵城市试点项目建设。现已与国家开发银行湖南省分行和农发行湖南分行达成初步协议，采取“小基金、大信贷”模式，计划设立50亿元的“海绵城市”融资支持基金，分别向我市“海绵城市”项目分别提供200亿元的信贷综合授信。现已分别核准105亿和80亿综合授信。市污水净化中心提质改造及中水利用设施新建项目启动，开了常德海绵城市建设PPP模式合作项目落地的先河。

　　（三）创新了推进项目手段。在国际国内大范围精选德国汉诺威水协、美国新地环境科技（深圳）有限公司、中国城市规划设计研究院、中国城市建设设计研究院、泛华建设集团、湖南省建筑设计院、湖南天鹰建设有限公司、湖南德成建设工程有限公司等有实力的设计、施工队伍，加大力度动员老城区棚户区改造，对建成区所有在建项目及时变更设计，使在建项目完全符合海绵城市建设理念要求，新建项目一律依靠用地许可、建筑规划许可、施工许可强制性落实海绵城市建设理念要求。

　　（四）作用领域创新了产业。随着海绵城市建设在常德的不断推进，城市将更安全、更清洁、更美丽，城市经济环境也在不断优化，企业不再担忧用水紧缺、用水水质、内涝风险、生产环境制约经营发展。海绵城市建设建材生产业，新型人才教育培训业，全域旅游业等新的支柱产业正在形成，海绵城市建设已成为常德拉动社会经济发展的引擎。

　　常德市海绵城市建设将进一步加强组织领导，加大保障资源投入，按照供给侧改革的要求，切实解决目前存在的问题，确保海绵城市建设各项工作高效有序推进。坚决履行“一年重点突破，两年基本建成，三年形成示范”的庄重承诺。