潭江，五邑母亲河，因污染问题，黯淡了“哺育者”的角色。26年间，“潭江模式”从受追捧到污染加重，落差背后，原因何在？

　　在上一轮潭江治理目标被诟病“不主动公开、缺乏公众参与”之后，新一轮“史上最严考核”开始走向主动公开。

　　最近，江门首部实体法《江门市潭江流域水质保护条例（草案）》初审，意味着江门即将以法律的形式确定潭江的保护和治理。

　　史上最严考核，加上首部实体法，能否真正破解潭江水质难题？

　　回顾2000年水质较好 2002年明显变差

　　自新会沿潭江溯游而上，台山、开平、恩平三市，守着潭江却难喝上潭江水。

　　翻看省环保厅1997年后公报、江门市水利局2002年后公报可见，潭江在2000年水质保持较好，但在2002年出现明显变化，全河段二三类水质混杂，开平大桥监测断面水质降为4—5类。2005年，新会牛勒水厂和台山公益水厂的潭江水源地未达标。2007年，潭江开平至新会河段水质为4类以下。

　　2004年，江门市被国家环保总局命名为“国家环境保护模范城市”，授牌评语概括了“潭江模式”的内容和效用：针对流域面积占江门市土地总面积60%的潭江，在创模中摸索出一套适应江门社会经济可持续发展的流域水环境管理机制。实现了从自我保护到联合保护、从定性检查到定量考核、从干流保护到全流域保护的转变，成为全省率先实施流域跨界水质达标管理的地区……

　　江门1990年首创的“潭江模式”，被视作当时我国小流域水环境整治的好经验好制度。但在26年实践中，随着实际情况的变化，“潭江模式”难再有效应对流域污染治理难题，水质开始逐步恶化，引起各界对该模式执行力度与效果的质疑。

　　“潭江模式”跨区联合保护、界面达标管理、专项保护基金等措施，仍可视作一个好制度。好制度为何没有好效果？

　　聚焦新一轮潭江治理重在支流

　　近几年来，政府官员、专家学者在总结“潭江模式”时，一方面肯定其曾起到积极作用，另一方面也将后来的污染加剧归因于主抓干流、忽视支流的治污模式，潭江模式’治理之下，干流不能直排污水，部分污水就通过支流，像毛细血管一样流入干流”；从监控数据上来看，近年来潭江部分支流的恶化较为明显，支流对干流水质影响较为明显。

　　2013年6月，江门市政府批准实施新一轮潭江治理3项方案，并没有对社会主动公开，3份《潭江流域工业农业生活污染整治工作方案》均属“依申请公开”。这3项方案，分别由环保局（工业污染）、农业局（农业污染）、城管局（生活污染）牵头实施，对潭江流域治理提出了时间表，并提出要求流域内各区市主要领导人担任“河长”，治污将纳入政绩考核。

　　2014年开始，潭江整治将蓬江、江海两区也纳入范围。当时定下的方针是“以点带线、以线带面整治潭江”“天沙河、麻园河、会城河、台城河、新桥水、址山河、仙人河等14条重点河涌，要按照到2015年底实现不黑不臭的目标，制定‘一河一策’整治方案”。这些重点整治的黑臭河，目前暂无明显改观。

　　根据江门市环保局每年发布的质量公报显示，近年来潭江上游水质稳定在Ⅱ类水质，符合地表水质量标准。但是，潭江干流中游及其支流水质下降明显，建成区水体黑臭现象较为严重。

　　2015年7月开始，潭江流域实施“河长”责任制。从去年第三季度开始公布的水质监测数据来看，潭江流域水质不甚理想。例如市环保局公布的季度分析报告中显示，鹤山市雅瑶河雅瑶段、新会区紫水河会城段等潭江支流水质长期处于较差水平。而最为黑臭的新会紫水河，污染状况又明显高于区内的会城河及民族河（新会段）。

　　变革“河长”面临史上最严考核

　　江门市2015年发布的《江门市潭江流域河长责任制实施方案》中明确提到，从2016年7月起，将对未能达到水环境功能区划水质目标要求的河流和断面进行排名，并根据排名情况实施相应奖惩。

　　根据该方案，对于年度排名倒数的河长，市政府将对其进行诫勉谈话、预警提示；连续两年或三年排名倒数的河长，实行“一票否决”，建议对其工作岗位进行调整，并在两年内不予提拔重用。年内季度排名靠后的段长，也会被发出预警提示，甚至通报批评。一年内有三个季度排后三位的段长，也将被“一票否决”。此外，根据年度水质考核结果，水质下降且年度排名靠后的河段，将暂停其流域范围内所有水污染建设项目（减排项目除外）的环评审批，降低下一年度潭江保护专项资金分配比例。

　　河长制’的奖惩机制堪称‘史上最严’，对每项具体整治任务都进行了分解和落实。目前，潭江流域的立法工作也在不断推进中，这些改变都将对未来潭江流域的水污染治理起到重要作用。”市环保局相关负责人表示。

　　原“潭江模式”也有奖惩制度，但具体情况未公开。在“潭江模式”执行的26年里，只有“奖先进”，缺少“批后进”。新的制度能否带来预期的治理效果，值得期待。

　　立法鼓励社会资本参与保护

　　内含50条条款的《江门市潭江流域水质保护条例（草案）》经市人大常委会于5月30日初审，吸纳合理建议后，形成《草案征求意见稿》，并于6月13日公开向社会征求意见，期限至7月13日。

　　在之前立法调研时，部分立法专家就呼吁，要明确相关职能部门的权责，防止因权责不清，重新陷入“九龙治水”的境地。

　　记者发现，在《草案征求意见稿》中增加具体了条款，更明确了环保、农业等职能部门的职责。

　　此外，《草案征求意见稿》以法规形式确定“河长、段长”责任制为潭江流域水质保护的基本机制之一。一方面可以将20多年有效的经验通过法律形式固定下来；另一方面，法律规定也让“河长、段长”责任制工作在现实工作中有据可依，为“河长、段长”责任制的顺利实施提供法律保障。

　　《草案征求意见稿》以法律形式确定了潭江水资源保护专项资金制度，为资金顺利筹集和合理利用提供法律依据和保障。市人大常委会初审时，部分市人大常委会组成人员指出，现有的潭江保护专项资金无法满足潭江污染治理的需要，资金来源要多元化，要拓宽专项资金的来源途径。该建议得以采纳，《草案征求意见稿》增加了一条：“鼓励社会资本、社会公益力量对潭江水质保护给予资金支持，并纳入潭江水资源保护专项资金管理。”

　　《草案征求意见稿》明确规定，对潭江流域污染物排放量大、环境风险高、生态影响大的企业进行环境信用评价，评价结果通过公共信用平台向社会公开。另外，征求意见稿明确提出，逐步建立和完善排污权有偿使用和交易制度。

　　江门是农业大市，农业面源污染尤其是畜禽养殖污染成为影响潭江流域水质的重要因素之一。针对畜禽养殖污染防治，《草案征求意见稿》进行了创新性规定。为进一步规范潭江流域畜禽养殖，江门将潭江流域划分畜禽养殖禁养区、限养区和适养区。《草案征求意见稿》规定了潭江流域限养区内不再允许畜禽养殖新增量，不得新建、改建、扩建畜禽养殖场，并对潭江流域适养区内畜禽养殖作了相应规定。

　　7月4日，省人大常委会法工委组织召开《江门市潭江流域水质保护条例》座谈会。省人大常委会法工委、农委、环资委，省立法咨询专家、省立法研究所及省政府有关部门负责人参加座谈会，并提出修改意见。

　　华南环境科学研究所研究员许振成表示，目前城镇生活污水处理厂受困于工业废水混入问题，对此是通过立法来解决，还是通过市场运作方式、污水管网运营单位与排污单位通过合同约定来解决，值得思考、探索。针对潭江水质污染源问题，《草案征求意见稿》对农业面源污染、生活污水防治均有提及。对此，省微生物研究所副主任许玫英等表示，在征求意见稿中没有提及水产养殖污染防治举措，江门水产养殖规模较大，其对潭江水质没有影响？值得认真研究。

　　南方日报记者 杨兴乐

　　专家观点

　　仅有“河长”还不够公众参与至关重要

　　五邑大学人事处处长、教授 刘志坚

　　江河水质是生态环境的重要指标和反映，也是市民关注的民生课题。5月，江门市政府颁发《江门市水污染防治行动计划实施方案》，《江门市潭江流域水质保护条例（草案送审稿）》也进入了再次征求社会各界意见阶段，彰显政府治理水污染的决心。但江门水污染的现状与治理效果如何，江门市环境监测中心站最近发布的潭江流域水质分析报告显示：自2015年7月起，市监测中心站每月定期对潭江流域18个河长考核断面、31个段长考核断面的化学需氧量、氨氮、总磷等3大项目开展水质监测，整体水质状况不佳，达标率不足四成，水污染防治任重道远。

　　从各地的实践看，实施“河长制”是重要制度创新之一，“河长制”不仅明确了各级地方党政领导对环境质量负总责的要求，把地方党政领导推到了第一责任人的位置，而且整合了各级党委政府的执行力，弥补了早先“多头治水”的不足，收到了较好的效果，但也存在一定的局限。

　　其一是“人治”问题，“河长”“段长”由所在河段的党政主官担任，责任落实到人，考核落实到人。但河流水污染防治是一个长期过程，而官员是流动的，“铁打的营盘，流水的官”，这就使得考核特别是惩戒时难以落实到人。

　　其二是“行政”问题，“河长制”透露出一种行政权依赖，它的核心是当某地环境污染沉疴难返，一些人便开始期待地方主要领导批示或亲自过问，以待问题的最终解决。但仅依靠政府之手治污显然是不够的。

　　依笔者看来，江河水污染的防治和生态环境的优化，绝不能仅靠行政权力单枪匹马，公众参与的民主机制建设至关重要。从大的方面讲，在环保领域尽快完善公益诉讼制度，设立环境公益诉讼基金，赋予检察机关、社会团体、个体代表国家和公众利益，对污染破坏环境者提起公益诉讼的权力和资格，最大限度地保障群众的环境权益，维护生态环境和谐。从小的方面讲，完善环境信息公开制度，让民众更充分了解流域水污染及防治情况，甚至是了解“河长”“段长”们的履职情况；同时发动和鼓励民众和社会组织揭露污染现象，实现全民监督。

　　如此，天沙河、潭江的水才会更清更美。