国务院连续下发文件，指导各城市实施地下综合管廊工程。作为试点城市之一，包头紧抓这一难得的政策机遇，市委、市政府立足城市未来发展，站在新的历史起点，全力推进地下综合管廊试点工程建设——

　　反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发……这些地下管网存在的普遍问题，近年来已经渐渐呈现高发态势。就此，国家将地下综合管廊建设列为城市基础设施建设的重点。中共中央国务院下发了《进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，国务院办公厅下发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，全面指导各城市实施地下综合管廊工程，并于2015年由住建部、财政部在全国范围内开展地下综合管廊试点工作。

　　包头市委、市政府站在新的历史起点，立足城市未来发展，抢抓难得的政策机遇，在我市被确定为国家地下综合管廊建设试点城市后，全力推进城市地下综合管廊试点工程建设。

　　地下综合管廊就像地下各种管线的“集体宿舍”，从根本上避免城市道路出现挖了填、填了挖的“拉链式修补”弊端。地下综合管廊可以解决传统管线铺设占地大、地面反复开挖、维护管理困难等问题，已渐渐成为现代城市管线建设的趋势。227公里只是一个起点，未来包头地下将彻底形成一条联通的“大动脉”。

　　■ 综合管廊 创新城市建设的重大举措

　　推进城市地下综合管廊建设，是创新城市基础设施建设的重要举措，不仅可以逐步消除“马路拉链”、“空中蜘蛛网”，充分利用地下空间资源，提高城市综合承载能力，而且可以带动有效投资、增加公共产品供给，确保新型城镇化发展质量，打造经济发展新动力，大大提升城市形象，展现“低碳、生态、智慧”的城市建设理念。

　　随着城市经济的快速发展，现有管线建设模式已不能较好地满足城市发展的需求，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面坍塌等事故，严重影响着人民生命、财产安全和城市运行秩序。全国各类管线事故平均每天高达5.6万起，每年由于管线事故及路面开挖造成的直接经济损失高达2000亿元。另外我国大中型城市地上建设面积已基本处于饱和状态，各种地下管线更是错综复杂，一但局部管线出现问题，不但查找问题源头比较繁琐，维修起来也十分困难，常常伴有道路反复开挖，严重影响城市交通及人民正常生活；同时部分市政设施占用地上空间较为严重，如电杆林立、高压线架设，导致城市地上建设空间不足，造成城区美观性和安全性差强人意。

　　面对当前现状及存在的问题，借鉴发达地区管线管理经验，推进城市地下综合管廊建设意义重大。首先，城市寸土寸金，建设综合管廊的意义在于可以充分利用地下空间，节约地上空间。如架设高压线需要在地面预留一定宽度的专用空间，而地下综合管廊可节约这部分土地，增加城市建设用地。其次，综合管廊如同在城市地下为管线盖一座“房子”，将各种工程管线布局其中，甚至有各自的“房间”，并设有专门的检修口、吊装口、通风口、排气口和排水、监测系统，实行信息化管理，保障市政管线正常运行。第三，通过建设综合管廊可以解决“马路拉链”问题。地下综合管廊一次性投资建设，可避免以后管线维修时造成的道路反复开挖，地下管廊一但建成，即可一劳永逸，大大方便各种管线的增减、维修和日常管理，工作人员只需通过管廊的进出口即可方面随时检修，大幅减少维护成本。第四，减少路面电杆、井盖等设施，保障路面交通畅通，保持城市美观。第五，管线不直接接触土壤和地下水，避免了土壤和地下水对管线的腐蚀，延长管线使用寿命。第六，解决管线规划中的预留问题，克服城市发展与市政管线之间的矛盾，是新兴的城市市政基础设施建设现代化的重要标志。

　　■ 我市成为全国首批地下综合管廊试点城市之一

　　早在1833年，法国巴黎为了解决地下管线的敷设问题和提高环境质量，开始兴建地下管线共同沟。此后，英国、德国、西班牙、俄罗斯、加拿大、日本等国家也都相继建有较完备的地下管廊系统。在发达国家，地下管廊已经存在了一个多世纪，在系统日趋完善的同时其规模也有越来越大。

　　我国管廊建设起步相对较晚，仅有北京、上海、深圳、苏州、沈阳、厦门等少数几个城市建有综合管廊。北京市于1958年在天安门广场下铺设了1000多米的综合管廊；1994年，上海市政府规划建设了当时大陆第一条规模最大、距离最长（11.12公里）的综合管廊—浦东新区张杨路综合管廊；2006年在北京中关村西区建成了我国大陆地区第二条现代化的综合管廊。

　　2013年以来，国家及内蒙古自治区高度重视并持续推进城市地下综合管廊建设，连续印发了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于加强城市地下管线规划建设管廊的实施意见》（内政办发〔2015〕3号）、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于加快推进全区地下综合管廊建设的实施意见》（内政办发〔2016〕12号）等文件，要求将城市地下综合管廊建设作为履行政府职能，完善城市基础设施的重要内容，全力推动城市地下综合管廊建设。

　　2015年4月10日，包头市顺利通过住建部、财政部考核成为全国首批10个“地下综合管廊”试点城市之一，正式拉开包头市综合管廊建设序幕。新都市区和北梁腾空区成为综合管廊建设先行试点区域，整片区域都将规划建设地下综合管廊。

　　■ 高起点规划 地下综合管廊建设227公里

　　我市综合管廊整体规划结合城市道路、地下轨道交通、地下人防通道等地下设施的规划，统筹考虑城市发展的需要，通过一次规划、一次设计、一次建设，将城市未来发展应用的轨道交通、地下道路、地下人防等工程所需的地下空间与综合管廊的建设空间综合考虑，尽量减少地下结构的二次投资建设成本，合理利用城市地下空间，打造具有超前性、综合性、合理性、实用性的国际先进、国内一流的综合管廊系统。

　　我市在地下管线普查的基础上，按照“科学规划、适度超前、统筹建设、协调管理、科技先导、分期实施”的原则，结合各类市政基础设施专项规划、城市轨道交通建设、新区开发、棚户区改造等重点建设项目，于2014年编制完成了《包头市城市综合管廊专项规划（2014-2020）》，并根据《城市地下综合管廊工程规划编制指引》（建城〔2015〕70号）的要求，结合住建部专家组的意见，于2016年对该专项规划进行了完善及重新修编，完成了综合管廊专项规划（2016-2020）。计划按照近期（2016-2017年）、远期（2018-2020年）、远景（2021年以后）进行规划建设，在全市范围内规划管廊总里程约227.12公里，其中近期综合管廊建设长度为103.85公里，主要为城市新建区域，配合城市建设一并建设；远期规划综合管廊建设长度为123.27公里，主要结合旧城区道路改造升级进行管廊建设。规划建设区域包括昆区北部建设区、昆区中部建设区、昆区南部建设区、青山建设区、稀土高新建设区、新都市建设区、北梁建设区、东河建设区、麻池—小白河建设区、滨河新区。

　　■ 高水平建设 优化设计 试点项目投入运营

　　目前，包头市地下综合管廊建设分为四个区域，总建设规模达到50.57公里，总投资约43亿元。新都市区管廊项目（试点区域），建设长度26.4公里，计划投资18.1亿元；北梁腾空区管廊项目（试点区域），建设长度6.65公里，计划投资5.27亿元；110国道段管廊项目，建设长度10.79公里，计划投资12.93亿元；沼南大道段管廊项目，建设长度6.8公里，计划投资6.7亿元。

　　新都市区地下综合管廊进展。共设计18种截面结构形式，断面分为单舱、双舱、四舱，最大四舱截面为14.1×4.6米，管廊内主要布设的管线有给水、中水、污水、供热、燃气、电力、通讯、广播电视等8种管线。该区域于2014年开工建设，截止到2015年底，完成土建工程5.8公里，建成750平方米控制中心一座，部分管线已入廊，包括供热管线3.2公里、电力管线25.3公里、给水管线5公里、通讯管线6.4公里、广播电视管线4.7公里，并投入试运营。2016年计划建设管廊14.65公里，于今年4月1日全面复工，目前已完成廊体建设4.64公里；2017年计划建设管廊5.95公里。计划2017年完成全部廊体建设及管线入廊工作，正式投入运营。新都市区综合管廊三期项目的建设和一、二、三期管廊的运营、维护采用PPP模式运作，并已成功列为国家第二批政府和社会资本合作模式示范项目。

　　北梁腾空区地下综合管廊进展。共设计3种截面结构形式，均为双舱截面，舱内布设供热、给水、中水、电力、广电、通讯等6种管线。工程于今年4月1日全面开工，目前正在紧张施工中。项目采用PPP模式引入社会资本方进行投融资，覆盖该区域管廊项目的建设、管理、运营。

　　110国道段、沼南大道段地下综合管廊建设进展。110国道段综合管廊全长10.79公里，仓内放置热力、给水、中水、电力、通讯等管线；沼南大道段综合管廊全长6.8公里，断面形式为3舱，断面为13米×4.7米，入廊管线有供热管道、中水管线、供水管线、电力管线、通信管线、燃气管线。目前已完成设计招标工作，进入施工图设计阶段，同步开展管廊建设的前期征拆工作，按照市政府整体部署适时开工建设，计划总工期2年，项目采用融资+建造的方式进行建设。

　　根据地质情况采用多种施工工艺。在地下水位较低、土质较好区域，采用明挖现浇法施工。明挖法是一种常见的施工方式，适用于新城区、郊区等地上障碍较少、交通较为宽松的地区，主体结构采用现浇的方式进行施工，待综合管廊施工完成后再进行相应道路、配套设施的施工，该种施工技术工艺简单，经济实惠，工程质量容易控制，是我市管廊施工的主要方式。在穿越交通主干线或交通繁忙路段，为不影响正常的交通秩序，采用非开挖矩形顶管技术。新都市区在经三路、经十二路综合管廊穿越建设路（包头城区交通主干线），为了保障建设路的正常通行，采用非开挖矩形顶管技术。

　　在施工工期要求比较紧或施工空间狭小的段落，采用预制拼装技术。新都市区纬十八路综合管廊地处和谐警苑已建成小区，为避免对原有设施造成破坏，选定预制拼装综合管廊方案，缩短工期，提高效率。

　　在老旧城区建设综合管廊，可采用盾构法施工。新都市区综合管廊在穿越210国道及韩庆坝区域时，由于拆迁量相对较大，拟采用盾构法施工，避免大面积拆迁，提高工效。

　　管廊结构与管线工艺配合。管廊廊体设计宜与管廊内管线设计同步进行，使管廊和管线布设统一，为管线入廊做好基础工作，使廊体建设更加合理。试点区域管廊建设经过多次磨合后，确定的模式是：先由管廊结构设计单位提出综合管廊整体布局，包括平面布局和单体的结构形式，与管线设计单位对接，如果设计难以满足管线工艺要求，则管线设计单位提出相应调整意见，管廊设计单位进行优化设计，将信息反馈到管线设计院，核对管线设计意见后，继续进行管廊廊体设计。

　　在确保安全性及可操作性的前提下，宜推进将燃气管线纳入综合管廊，根据有关规范及实际情况，燃气管线设独立舱室敷设，并设置燃气泄漏监测报警系统增加燃气入廊安全系数。我市在新都市区（试点区域）经十九路管廊项目中规划了燃气入廊。

　　污水管线属重力流管线，建议设计污水管线入廊时，要考虑合理纵坡问题；污水管线所用管材应满足防腐要求；综合管廊进行廊体设计时应一并考虑污水管线工艺，并将预埋套管和正式污水管线同时安装就位。

　　■ 高质量管理 部门联动 多方协作 合力保障

　　组织保障。作为全国试点城市，包头市委、市政府高度重视管廊建设工作，将城市地下综合管廊建设列为2016年包头市的重点工作并写入政府工作报告，同时作为城市转型升级、提升管理水平、拉动经济发展的重要突破口。成立了以政府主要领导为负责人的“包头市综合管廊建设工作领导小组”，统筹协调管廊规划、建设、运营管理各有关部门，为包头市综合管廊工程的实施提供了强有力的组织保障。

　　为保障管廊建设工作的有序开展，我市在原“包头市燃气热力管理处”的基础上，增设管廊管理职能，组建了“包头市燃气热力和地下综合管廊管理处”作为行业管理机构，具体负责全市地下综合管廊的规划、建设、运营管理和监督考核等工作。

　　政策制度保障。认真贯彻落实国家、自治区关于加快推进地下综合管廊建设管理的一系列文件精神，结合试点区域建设实际情况，不断总结经验，制定出台了《包头市综合管廊运营管理暂行办法》、《包头市人民政府关于综合管廊建设费用和运行费用合理分担的意见》等政策，并于2016年制定了《包头市地下综合管廊管理办法（试行）》，对我市地下综合管廊的管理工作进行了全方位的阐述，计划明年将其列入我市立法计划，确立为市政基础设施地方性法规，该办法中明确规定，有地下管廊建设的道路管线实行强制入廊，特别推进天然气、污水管线入廊工作，对应当进入管廊的管线，管线单位申请在管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予规划许可，建设部门不予施工许可，市政、公路行政管理部门不予挖掘道路、公路许可。同时，根据中央、自治区相关文件精神，制定了入廊收费指导意见。

　　规划保障。坚持“先规划，后建设”的原则，依托于城市总体规划框架，充分考虑地下空间综合开发利用及地下轨道交通布局，以各专业管线专项规划为基础，制定了符合试点区域整体形状的矩形围合和内外辐射状的综合管廊平面布局，实现了管线的相互避让、有效联通，合理利用了地下空间资源。目前，正在完善管廊建设专项规划，力争在管廊建设总量上有更大的突破。

　　技术标准执行保障。在试点项目设计施工过程中，严格贯彻各类工程技术标准。按照《城市综合管廊工程技术规范》要求，综合考虑我市地质、气候、入廊管线种类、数量、入廊期限、施工工法等因素，科学确定管廊埋深、断面形式，合理布置管廊附属设施，做到既满足当前需求又适当预留发展余量。同时严格执行《建筑抗震设计规范》和《地下工程防水技术规范》，切实满足管廊的抗震、抗渗、防水工程要求，采用适合我市实际情况的防护方法，保障管廊建设安全。

　　投融资保障。在试点城市享用中央专项资金补贴的基础上，积极发挥市场配置资源，通过PPP模式建立由政府、市场和社会共同参与的多元化、多形式投融资机制。统筹考虑地下综合管廊的建设运行费用、投资回报和管线单位的使用成本，合理确定管廊各项收费标准，研究制定地下综合管廊运行、管理等制度。以购买服务、特许经营、股权融资、项目融资以及财政补助、以奖代补、贷款贴息等方式，鼓励引导社会资本参与综合管廊的投资建设。

　　运营管理保障。试点区域项目运营采用PPP模式，由市政府委托相关部门通过公开招标的方式确定社会资本方，与之合作共同成立项目公司，项目公司依据有关章程及合同开展管廊运营管理工作。下一步，我市将积极建立完善地下综合管廊运营维护费的保障机制。一是分离管廊资产所有权和运营管理权。在《包头市综合管廊运营管理暂行办法》中明确政府融资平台公司作为管廊的投资方，可代表地方政府持有管廊的产权，但不直接参与管廊投入使用后的管理工作，由管廊行政主管部门负责全市的管廊监督管理工作，从而保障国有资产的监管和国有资金的使用高效透明。二是加强管廊运营维护资金的监督管理。设立专门账户管理地下综合管廊财政补贴和入廊管线单位缴纳的相关费用，确保资金全部用于管廊的建设、维护和管理，并组织运营管理单位定期公布相关费用的收支使用情况，接受相关部门的监督、检查、审计。三是明确管廊运营维护资金的来源。通过立法确定综合管廊的准公共物品定位，制定综合管廊有偿使用基本标准和指导性原则，规范政府财政给予综合管廊运营管理单位和管线单位的各项补贴、资助，保障管廊运营维护资金的稳定投入。

　　■链接

　　包头市获全国地下综合管廊试点城市评分第一名

　　财政部2015年4月10日公布地下综合管廊试点城市名单公示，包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银等10城市入围。

　　根据财政部、住建部《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》和《关于组织申报2015年地下综合管廊试点城市的通知》，两部委组织了2015年地下综合管廊试点城市评审工作。

　　根据竞争性评审得分，排名在前10位的城市进入2015年地下综合管廊试点范围，包头市得分第一名。

　　目前，全国共有69个城市启动地下综合管廊建设项目约1000公里，总投资约880亿元。计划3年内建设地下综合管廊389公里（今年开工190公里），总投资351亿元，其中中央财政投入102亿元，地方政府投入56亿元，拉动社会投资约193亿元。

　　国务院总理李克强2015年7月28日主持召开国务院常务会议，部署推进城市地下综合管廊建设，扩大公共产品供给提高新型城镇化质量。会议指出，针对长期存在的城市地下基础设施落后的突出问题，要从我国国情出发，借鉴国际先进经验，在城市建造用于集中敷设电力、通信、广电、给排水、热力、燃气等市政管线的地下综合管廊，作为国家重点支持的民生工程。这是创新城市基础设施建设的重要举措，不仅可以逐步消除“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等问题，用好地下空间资源，提高城市综合承载能力，满足民生之需，而且可以带动有效投资、增加公共产品供给，提升新型城镇化发展质量，打造经济发展新动力。会议确定，一是各城市政府要综合考虑城市发展远景，按照先规划、后建设的原则，编制地下综合管廊建设专项规划，在年度建设中优先安排，并预留和控制地下空间。二是在全国开展一批地下综合管廊建设示范，在探索取得经验的基础上，城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路要同步建设地下综合管廊，老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理等统筹安排管廊建设。已建管廊区域，所有管线必须入廊；管廊以外区域不得新建管线。加快现有城市电网、通信网络等架空线入地工程。三是完善管廊建设和抗震防灾等标准，落实工程规划、建设、运营各方质量安全主体责任，建立终身责任和永久性标牌制度，确保工程质量和安全运行，接受社会监督。四是创新投融资机制，在加大财政投入的同时，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。入廊管线单位应交纳适当的入廊费和日常维护费，确保项目合理稳定回报。发挥开发性金融作用，将管廊建设列入专项金融债支持范围，支持管廊建设运营企业通过发行债券、票据等融资。通过城市集约高效安全发展提升民生福祉。

　　地下综合管廊又名地下共同沟，是在城市地下建造一个隧道空间，将给水、中水、污水、供热、燃气、电力、通讯、广播电视等各种工程管线纳入其中，并设有专门的通风口、设备口、投料口、引出口、配电室、交叉口以及照明、监测系统等附属设施，实现地下管网系统统一规划、统一设计、统一建设和管理，是未来保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。