国务院日前发布《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），我国土壤污染治理的路线图由此明确。

　　加之2013年9月出台的《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条”）、2015年4月出台的《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”），三大污染防治行动计划为大气、水体、土壤污染治理带来新的格局。

　　梳理三个污染防治行动计划，环保专家普遍认为，从末端治理走向全面防控是三大行动的共同特征，各具特色的治理路径体现出“精准治污”的思维。

　　治理难度不一，目标设定科学考量

　　“到2020年土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定；到2030年土壤环境风险得到全面管控；到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。”国务院日前发布的“土十条”提出这样的治理目标。

　　2020年、2030年与本世纪中叶，比“土十条”早一年多出台的“水十条”，在目标设定上也遵循这三个时间节点，具体表述为：“到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。”

　　“一样的时间节点，并不意味着同样的目标进度。”省内环保专家认为，在未来五年间，土壤污染治理侧重于管控，土壤污染状况详查和法规制定是重点，而水污染治理在管控基础上，还要开展地下水超采、近岸海域等治理工作。

　　“大气、水体、土壤污染治理难度不一，土壤污染治理难于水体和大气，水体污染治理难于大气。”河北经贸大学环保专业教授张云指出，土壤污染有非常强的隐蔽性、顽固性，大气、水控制了污染源，总体情况就能有所改善，但土壤污染往往需要通过置换等高强度的措施才能解决。

　　“土壤污染治理更强调农业、水利、国土规划等部门之间的协调，需要做更长期的规划。”张云特别提出，土壤治理不只是“防”和“治”的问题，更多考虑生态系统恢复。

　　“水污染治理难度比大气污染治理要难，特别是湖泊污染治理，一般需要几十年甚至上百年时间。”环保部南京环境科学研究所所长高吉喜说，相比大气污染，水污染和土壤污染带来的环境影响和生态破坏更大。

　　“大气十条”设定的目标也印证了这一点。“大气十条”以五年为一个时间节点，特别对2013年至2017年的第一个五年设定了一系列细化为数字的“硬”指标，即到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高。京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

　　专家普遍认为，大气、水体、土壤污染治理的目标彰显出政府在生态文明建设上的紧迫感，也反映出我国环境治理工作正从末端治理走向全面防控，从过去的被动应急走向主动防控。

　　政策前瞻性引领，治理体系不断健全

　　严控“两高”行业新增产能、加快淘汰落后产能、压缩过剩产能……于2013年出台的“大气十条”有一个重要措施就是调整优化产业结构，推动经济转型升级。

　　近三年来，我国产业调整层面在不断做“减法”。以我省为例，“十二五”期间，我省压减炼铁产能3391万吨、炼钢4106万吨、水泥6231万吨、煤炭2700万吨、平板玻璃3717万重量箱。

　　“我国大气污染问题是长期粗放型经济增长方式积累造成的，如果不从经济结构的源头控制污染问题，单纯依靠末端治理缓解环境压力，无异于‘扬汤止沸’。”有环保专家这样说。

　　回顾“大气十条”从出台到落地的近三年探索，有专家评价：“将大气污染防治作为转变经济发展方式的重要突破口，这是‘大气十条’的一个开拓性意义。”

　　“推进产业结构优化升级，压缩过剩产能是治理大气污染的治本之策。”这种认识如今已成共识。

　　前瞻性的政策成为我国环保道路上一把披荆斩棘的利剑。与“大气十条”一样，“水十条”和“土十条”的开拓性价值也在逐渐清晰。

　　流域管理、水陆统筹、系统治理、协力治污和突出执法监督等“全链条”治水，是“水十条”凸显的一个特点。

　　“从流域管理到水陆统筹，水污染防治的系统性是亮点。”有专家提出，“水十条”使公众逐渐认识到，环保不是一时一域的单打独斗，而需全局、统筹眼光，多方联动，树立“持久战”的思想，打“组合拳”。

　　对于备受关注的“土十条”，专家普遍认为，从农用地和建设用地两方面对土壤加以分类管理，具有开创性意义。

　　这是我国首次在顶层设计中提出对土地进行分类管理的理念。

　　据了解，“土十条”提出，实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全。按污染程度将农用地划为三个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类。对建设用地实施准入管理，建立建设用地调查评估制度，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，分用途明确管理措施。

　　“‘土十条’提出的风险分类管控格外重要。”环保部环境规划院研究员王夏晖说，作为大部分污染物的最终受纳体，土壤污染物来源更复杂，不能按照同一种方式进行修复处理，土地利用和城镇建设时，也要尽量避免严重污染地块再开发利用为学校、住宅区。

　　张云认为，“正是三个污染防治行动计划的前瞻性和开拓性，不断助推我国环保治理体系走向科学和完善。”

　　属地责任尤显，政策保障违法必究

　　梳理三个污染防治行动计划的监管体制，“严”是其共同特点。

　　三大计划均提出发挥政府主导作用，构建严密的监管体制，并细化了一系列奖惩措施。

　　大气、水体、土壤污染防治，谁负总责？三计划均提出由省级政府负总责。

　　2014年5月，中国政府网发布《国务院办公厅关于印发〈大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）〉的通知》，作为“大气十条”重要配套政策性文件，该办法标志着我国最严格大气环境管理责任与考核制度的正式确立。

　　该办法提出，复合型大气污染严重的京津冀及周边、长三角、珠三角、重庆市等11个省份，以PM2.5年均浓度下降比例为质量考核指标，各省区市还以可吸入颗粒物或PM2.5作为约束性指标，与国务院签订了目标责任书。

　　值得一提的是，该办法提出，对于那些没有通过考核的地方政府，环保部门将会同组织部门和监察部门约谈省级政府和相关部门责任人。

　　“这是我国首次提出组织部门参与考核的要求，是以前没有过的重大突破。”专家认为，组织部门的约谈，对地方政府产生非常大的震撼力，这也成为我国在短短三年内大气治理初显成效的一个关键因素。

　　一年之后，各省区市政府又与国务院签订了水污染防治目标责任书。当年出台的“水十条”提出要切实落实“一岗双责”。

　　“‘一岗双责’是指地方政府领导班子在履行岗位职责的同时，还要对水污染防治尽职尽责。”专家解释，治水不利，轻则影响资金分配，重则会被约谈，甚至追究违法违纪责任。

　　相比“大气十条”和“水十条”，“土十条”对属地责任有更为明晰的表述。

　　“按照‘国家统筹、省负总责、市县落实’原则，全面落实土壤污染防治属地责任；探索建立跨行政区域土壤污染防治联动协作机制；明确地方各级城乡规划部门、国土资源部门、环境保护部门在土壤管理方面的职责，建立城乡规划、国土资源、环境保护等部门间的信息沟通机制，实行联动监管。”“土十条”如此提出，并要求在今年之前，国务院与各省区市政府签订土壤污染防治目标责任书，分解落实目标任务。

　　有专家认为，“相比‘大气十条’和‘水十条’，‘土十条’更加强化了地方政府土壤污染防治的责任，并通过建立终身责任追究机制，将政府责任真正落实下去。”