水是生命之源、生产之要、生态之基。当前，我国水资源形势严峻，人多水少、水资源时空分布不均是我国基本国情，由水资源短缺引起的水环境污染、水生态恶化等问题日益突出，已成为制约我国经济社会可持续发展的主要瓶颈。

　　国务院印发的《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）明确了节约保护水资源的要求，有针对性地提出了控制用水总量、提高用水效率、科学保护水资源的政策措施，衔接有序地部署了相关安排，是“十三五”乃至未来一段时期水资源保护领域的重要行动纲领。

　　由于水资源量减少，湖泊萎缩、河流断流等现象频繁出现，致使湖库、河流径污比逐渐增加，水质不断恶化。一些主要河流的污染物浓度不但超过了渔业用水水质标准，甚至在一些支流的中下游河段已达到或超过鱼类致死浓度。

　　另外，我国部分地区（如京津冀、长三角及珠三角等地区）地下水资源有限，因为超采导致的地下水枯竭、地面沉降、海水入侵等生态环境和地质灾害问题频发。目前，超过50个城市发生了不同程度的地面沉降，累计沉降量超过200毫米的总面积超过7.9万平方公里。

　　由此可见，节约保护水资源是维持水生态环境自净能力的基础，是有效减少生态环境和地质灾害的关键。节水就是治污。

　　同样，有效控制用水总量也迫在眉睫。2005年、2010年和2013年我国的总用水量分别为5633亿立方米、6022亿立方米和6184亿立方米，呈明显上升趋势。2012年，国务院印发了《关于实行最严格的水资源管理制度的意见》（以下简称《意见》），提出实施用水总量控制制度，到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内。

　　用水总量控制需要多部门联合实施。要加强对重要河流断面和湖泊水位、流量监控管理，建立行政区域取用水总量控制指标体系及考核奖惩制度。要规范取水许可管理，在相关规划和项目建设布局水资源论证过程中，充分考虑水资源条件和防洪要求，严格新增取水审批，建立健全各级取水许可登记库，实施用水大户取水远程监控系统。严控地下水超采，要先明确现状，开展地质灾害易发区地下水开发利用评估。然后要强化监管，编制地面沉降区、海水入侵区等区域的地下水压采方案，开展地下水超采区综合治理，实行取水许可和采矿许可，并划定地下水禁采区、限采区和地面沉降控制区。对于京津冀、长三角、珠三角等地下水资源有限的地区，要求2017年完成地下水禁采区、限采区和地面沉降控制区的划定工作。

　　值得关注的是，提高用水效率是“水十条”的一大亮点。这也是我国当前严峻的用水形势所迫。2013年，我国万元国内生产总值（当年价）用水量、万元工业增加值（当年价）用水量分别为109立方米和67立方米。与《意见》相衔接，“水十条”提出，到2020年全国万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量比2013年分别下降35%、30%以上，并要求完善万元国内生产总值水耗指标等用水效率评估体系，把节水目标任务完成情况纳入地方政府政绩考核。

　　提高用水效率包括开源和节流两方面。在开源方面，与发达国家相比，我国水资源短缺地区的大量再生水没有得到很好利用，大部分城市未实施雨水收集、处理和利用，易于开采的微咸水也未有效发挥作用。为此，“水十条”将再生水、雨水、微咸水等非常规水源纳入水资源统一配置，拓展水资源来源。

　　在节流方面，“水十条”提出了十分具体化的目标和措施：

　　第一，强化工业企业用水定额管理。目前，水利部已经发布了电力、钢铁、纺织、造纸、石油石化、化工、食品发酵等7类高耗水工业行业取用水定额标准16项，覆盖了35个产品；住建部发布了《工业企业水量平衡测试方法（CJ41-1999）》；国家质量监督检验检疫总局与标准化管理委员会发布了国家标准《企业水平衡与测试通则（GB/T12452-90）》；一些省、市人民政府还把水量平衡测试纳入地方性行政法规、规章。此外，2017年以前和2020年以前，有关部门还将分别制定并发布一批国家鼓励类和淘汰类的用水工艺、设备和产品目录。这将对推动先进技术设备应用、淘汰落后技术设备、完善高耗水行业取用水定额标准、强化工业企业节水诊断起到积极作用。

　　第二，推进城镇节水器具使用，降低供水管网漏损率，加强节水型城市建设。2013年，我国城市供水管网平均漏损率约为15%。据估算，除去正常范围内的流失率，如果供水管网漏损率能够降低10个百分点，即可节省水资源至少52亿立方米，相当于2000多个昆明湖的水量。根据《城市供水管网漏损控制及评定标准》，城市供水企业管网基本漏损率不应大于12%。为此，“水十条”提出，对使用年限超过50年和材质落后的供水管网进行更新改造，到2017年，全国公共供水管网漏损率控制在12%以内，到2020年控制在10%以内。在节水型城市建设方面，截至2013年，住建部累计批复6批共64个国家节水型城市，约占全国城市比例的10%。其中，京津冀、长三角、珠三角地区15个，占区域城市总数的30%，城市节水改造还有很大空间。为此，“水十条”提出，到2020年，地级及以上缺水城市全部达到国家节水型城市标准要求，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。

　　第三，全面提升农业用水计量设备配套和技术支撑，推进高效节水灌溉。提高农业用水效率，是增加河道流量、减少面源污染的有效措施之一。根据2013年《中国水资源公报》，我国农田灌溉水有效利用系数为0.52，比世界先进水平低0.1～0.3，农业用水占全国总用水量的63.6%。节水潜力较大，可通过完善灌溉用水计量设备，推广渠道防渗、管道输水、喷灌、微灌等节水灌溉技术推进农业节水。

　　除了开源节流外，还要完善相应的监督、管理、考核机制，科学保护水资源。在管理层面，完善水资源保护考核评价体系，加强水功能区监督管理，从严核定水域纳污能力。在操作层面，制定水量调度方案，合理安排下泄水量和泄流时段，保障河湖生态需水量。值得注意的是，生态需水量的科学确定是合理保护水资源的关键，应作为流域水量调度的重要参考。

　　作者单位：环境保护部环境规划院