根据此前发布的《水污染防治行动计划》要求，水污染防治要采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入。那么，在当前水污染防治项目投资回报率普遍偏低的大环境下，政府和社会资本如何联姻？近日，财政部、环保部印发的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》明确提出，以饮用水水源地环境综合整治等作为推进水污染防治中政府和社会资本合作的重点领域，同时提出逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放。

　　环保部规划财务司司长赵华林表示，《意见》是落实《水污染防治行动计划》的一项财政政策，对于促进多元融资，努力破解制约社会资本投入的瓶颈具有重要导向作用。

　　全面向社会资本开放

　　在环境保护中，政府和社会资本合作领域主要是以城市污水处理、垃圾处理处置为主，一般采用BOT（建设—经营—转让）、TOT（移交—经营—移交）等模式。值得关注的是，两部委印发的《意见》将政府和社会资本合作领域拓展到饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治等城市污水、垃圾处置外的项目。该《意见》同时提出，将逐步实现水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式。

　　据赵华林介绍，《意见》坚持存量为主，以费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强的存量项目为主，便于盘活存量资产和分步实施。

　　按照《意见》，鼓励结合项目自然条件和技术特点，创新融资模式，盘活存量资产，形成改进项目运营管理的有效途径，构建社会资本全程参与、全面责任、全生命周期管理的规范化PPP模式。同时，对纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区，采取差异化的合作模式与推进策略，率先推进PPP模式。

　　据了解，水污染防治项目具有公益性，收益率比较低，回收周期较长，这些特点决定了其很难在短时间内获得持续稳定的资金回报。

　　“《意见》提出，建立投资回报机制是开展政府和社会资本合作的基本前提。”赵华林表示，对政府和社会资本合作的边界和回报机制予以明确，便于政府和市场两手发力。

　　那么，如何建立社会资本稳定投资回报机制？《意见》提出，在因地制宜综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式基础上，针对环境保护项目特点，鼓励捆绑、资源组合开发等盈利模式创新。

　　根据《意见》，可积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，吸引社会资本参与。

　　专项资金使用更多元

　　目前，环境保护专项资金主要以投资补助的形式支持污染防治项目建设，资金不能用于污染治理设施运营、政府采购等方面。

　　赵华林表示，针对PPP项目政府和社会资本长期合作性质及纯公益项目主要采用政府付费的特点，《意见》明确提出了优化调整专项资金使用方向，逐步从“补建设”向“补运营”、从“前补助”向“后奖励”转变，扩大资金来源渠道，对PPP项目予以适度政策倾斜。

　　“资金使用方式将从投资补助、贷款贴息为主拓展到综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持水污染防治领域PPP项目实施落实。”赵华林说。

　　此外，赵华林介绍，除专项资金外，积极创新金融产品与服务，也是为PPP项目提供融资支持的重要途径。一是建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级，提升PPP项目融资能力。二是支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益等质押担保融资，提升PPP项目融资担保能力。三是鼓励社会资本建立环境保护基金，重点支持水污染防治领域PPP项目。

　　加强项目绩效评价是提高资金使用效率的重要途径。《意见》从PPP项目实施层面提出了建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，实行信息公开，鼓励公众参与，接受公众监督。

　　赵华林认为，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，推广第三方绩效评价，逐步建立绩效标杆制度，将激励社会资本通过管理创新、技术创新提升公共服务质量。

　　《意见》同时提出了培育第三方专业机构，完善咨询中介市场，鼓励采用第三方支付体系等内容。

　　此前，财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》规范了项目识别、准备、采购等环节操作流程，提出了PPP项目规范化运作的19个步骤。有鉴于此，在水污染防治PPP项目实施中，《意见》鼓励委托第三方机构提供包括实施方案编制、采购文件起草等涉及技术、财务、法律、商务等综合性的咨询服务，兼顾政府和社会资本双方利益。

　　赵华林表示，PPP是持久的“婚姻”，而非一场简单的“婚礼”，需要政府和社会资本长期的合作，因此发挥第三方中介机构的作用，为政府和社会资本提供交易咨询服务是降低PPP项目风险、保障公平公正的重要途径。