《意见》明确提出，以饮用水水源地环境综合整治等作为推进水污染防治中政府和社会资本合作的重点领域，同时提出逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放。

 

　　近日，财政部、环保部联合发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（下称《意见》）。《意见》明确提出，以饮用水水源地环境综合整治等作为推进水污染防治中政府和社会资本合作的重点领域，同时提出逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放。也因此，《意见》被业界认为是《水污染防治行动计划》实施细则的重要组成部分之一。

　　据了解，目前在水污染防治领域，流域综合整治、安全饮水保障、环境监测等环境公共产品和服务项目主要以政府投资为主，投入能力有限，水污染治理有成效，但成效不显着。“资金投入程度事关水污染防治成效，在中央政府或者各级政府投入有限的前提下，积极引导社会资本进入水污染防治领域显得尤为迫切。”环保部规划财务司司长赵华林说。

　　存量优先、增量为辅

　　《意见》指出，在水污染防治领域，要坚持存量为主原则。水污染防治领域推广运用PPP模式，以费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强的存量项目为主。

　　从事十多年PPP咨询服务的济邦咨询公司董事总经理张燎在接受中国经济导报记者采访时表示，《意见》中以“存量为主”的原则，目的在于将现有的水污染防治项目进行改造。“这部分项目主要集中在城市处理设施方面。但倘若将市政污水处理设施作为存量项目的主体，又涉及到住建部门的管辖事务。因此下一步如何做好部委间衔接，也是应该考虑的问题。”张燎如是说。

　　“存量项目相对于新增项目来说，做起PPP来，往往需要破除一些原有的利益格局，进行利益重新调整，因而难度较大。而新增项目PPP需求更旺盛更直接，既没有利益壁垒问题，同时也可以解决所需资金问题。”张燎表示。

　　未来仍需要政府“兜底”

　　《意见》明确要求健全回报机制。综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式，分类支持经营性、准公益性和公益性项目。积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，吸引社会资本参与。

　　清华大学环境学院环保产业研究中心副主任、E20研究院执行院长薛涛在接受中国经济导报记者采访时透露，目前这三种回报机制中，政府付费所占比重非常大。“我认为，《意见》对于回报机制的阐述，是为了鼓励企业去多方位寻求投资回报机制，不能单纯依靠政府补贴。比如在河道治理修复的同时进行湿地商业开发等，减轻资金负担。”

　　“但是也应看到，从总金额来看，政府支付仍然占大头，因为旅游开发能带来的经济收益有限。为什么这么说？首先，水污染防治项目有一部分是黑臭水体治理，这些地方往往是存在于已建成城区的，做旅游开发不现实。而没有开发的新城区的水体治理，这部分费用往往也在土地开发费中摊掉了，因此也不需要做旅游开发。”薛涛表示。

　　“即便能做旅游开发，很多地方往往也属于欠发达或者不发达地区，民间资本考虑到资本回收的风险，往往也会迟疑。”薛涛表示，这部分类型项目所占比例未来应该不会超过水污染防治PPP项目的20%。

　　张燎也表示，由于水污染防治PPP项目环境外部性效益很强，因此民营资本的自主盈利空间不大，主要还是得依靠政府以购买服务或缺口补贴形式“兜底”。

　　中央转移支付资金需真正落地

　　《意见》提到，在资金支持方面，地方各级财政部门要统筹运用水污染防治专项等相关资金，优化调整使用方向，扩大资金来源渠道，对PPP项目予以适度政策倾斜。水污染防治PPP项目有关财政资金纳入中期财政规划管理。综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持水污染防治领域PPP项目实施落实。

　　“在财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费4种方式中，前三者是属于中央财政的范畴，主要通过专项转移支付完成，而最后一个则属于地方政府的事务。”薛涛表示。

　　“在这其中，中央财政所能出的资金预计有几百亿元，但相对于4万~5万亿元的资金缺口来说，微乎其微。因此剩下的钱需要地方政府自筹，而PPP就是一个途径。‘水十条’其实也是变相逼地方政府把一部分原来用于大拆大建的资金套出来用于水污染治理。毕竟环境投资对经济的拉动作用不如基础设施建设直接明显。”薛涛表示。

　　对此，张燎也表示，用于水污染防治的中央专项财政转移支付并非一般转移，而是专项资金。在这其中，需要明确中央与地方的权责划分，同时也要保证转移的公平性。避免出现“污染不严重、但PPP项目设计做得很好的地方比污染严重、但PPP项目设计不佳获得更多中央专项资金补助”的现象。

　　另外，中央专项资金也需要做好与PPP项目的衔接工作。“以前专项资金都是在项目建设初期到位，但PPP本身是按照运营绩效付费。那么，这些专项资金作为地方可行性缺口补助的一部分，何时到位合适？这些资金能否作为项目运营付费的资金来源？这都是在未来的操作过程中需要注意的问题。”张燎表示。

　　需细化绩效考核标准

　　“水污染防治PPP项目，在实际操作过程中，经常面临的一个问题就是没有统一合理的绩效考核指标。PPP项目是按绩效付费，但是绩效又该如何进行监测和考核？PPP项目未来一段时间显然仍以政府付费为主，那么政府显然不能像过去建好设施就付费。肯定是要按照合同是否能完成环境改善的主要目标来进行考评并付费。不同的水污染防治项目，像污水处理、河道修复、水源地治理等，绩效考核标准和方法也会不一样。如何监测考核自然成了难题。”张燎表示。

　　张燎透露，目前很多水污染防治PPP项目，在绩效考核方面都是双方在签署协议过程中达成。“这其中，考核标准要找第三方机构进行设计，也需要反复协商沟通，往往会耗费很大的精力和成本。如果能对不同的水污染防治项目类别进行分类，同时每一类都有一些基本的考核指标，那么，在实际操作中必然会提高水污染防治PPP项目设计和运作的效率和质量。”