国务院5月15日印发了《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》（以下简称《方案》），国家发改委环资司副司长吕文斌6月9日在中国政府网对《方案》做了解读。

　　据吕文斌介绍，“十二五”前三年间，全国单位GDP能耗和二氧化碳排放累计下降9.03%、10.68%，节约能源3.5亿吨标准煤，相当于减排二氧化碳8.4亿吨；化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降7.8%、7.1%、9.9%、2.0%。但是，单位GDP能耗和氮氧化物排放量下降率，前三年分别只完成五年总任务的54.3%和20%，与60%的进度要求还有明显差距。要实现“十二五”目标，后两年单位GDP能耗须年均降低3.9%以上，氮氧化物排放量须年均下降4.2%以上，远高于前三年平均降幅。因此，要实现“十二五”节能减排降碳约束性目标，差距还不小，完成任务难度比较大。

　　目前，我国能耗强度大大高于世界平均水平，主要工业产品能耗比国外先进水平高10％—20％以上。2012年我国经济总量占世界的比重为11.4%，但消耗了全世界21.3%的能源、54%的水泥、45%的钢、43%的铜。吕文斌表示，目前各方面对节能减排的认识还没有适应新形势新任务的要求，对传统发展路径的依赖尤为明显，有的地方认为节能减排是对经济发展“做减法”，对淘汰落后产能决心不大，有的甚至还在上一些高消耗、高排放和产能过剩项目。同时，节能基础工作薄弱，执法能力偏弱，守法成本高、违法成本低的问题仍未有效解决。

　　用硬指标和量化任务严控能耗增长

　　吕文斌介绍，硬化了指标、量化了任务，是《方案》的两个亮点。

　　关于硬化指标。《方案》在进一步明确必须确保实现节能减排约束性目标的基础上，又要求各地区严格控制能源消费增长。2015年规模以上工业单位增加值能耗比2010年降低21%以上，原目标是21%左右。

　　关于量化任务。《方案》将节能减排非常关键的几项任务，如燃煤锅炉淘汰、火电脱硝、钢铁烧结机脱硫、水泥脱硝、黄标车及老旧车淘汰等任务分解到地方，有的以附表形式表现。对工业、建筑、交通运输、公共机构等领域节能减排提出了量化任务要求，如2014—2015年万家企业要完成1亿吨标准煤的节能任务。

　　《方案》提出了今明两年节能减排降碳的具体目标。其中难度较大的主要有两个指标：一个是节能指标，一个是氮氧化物减排指标。吕文斌介绍说，对于节能指标，按2014—2015年GDP年均增长7.5%测算，后两年需节能3.2亿吨标准煤。形成这些节能能力，主要有三种路径：产业结构调整、推动技术进步、强化管理。

　　要通过淘汰落后产能、遏制高耗能行业新增产能、发展服务业和战略性新兴产业等结构调整措施，节能1.69亿吨标准煤。要通过实施节能技术改造、推广节能技术产品、推行合同能源管理等工程技术措施，形成节能能力1.47亿吨标准煤。要通过推广能源管理体系、实行精细化管理等，节能2000万吨标准煤。

　　对于氮氧化物减排目标，后两年须净削减180万吨。通过实施燃煤电厂和水泥熟料生产线脱硝改造、加强运行监管等，可减排260万吨；实施“煤改气”、淘汰落后产能、淘汰黄标车、油品升级等，可减排140万吨。两项合计减排400万吨，抵消新增量后可净削减240万吨。

　　多管齐下督促减排

　　吕文斌表示，完成节能减排任务，给经济提质增效，法律手段、经济手段和必要的行政手段必须相互配合，缺一不可。

　　首先要发挥法律标准手段的规制作用。要推进节约能源法、大气污染防治法的修订工作，加快制定排污许可证管理条例、机动车污染防治条例等。要制定100项左右的节能标准，制修订一批重点行业污染物排放标准。要把更多的精力放在执法监察上，加大违法行为查处力度。

　　其次发挥是经济手段的引导作用。价格方面，要形成多用资源多付费、多排放污染物多付费的价格机制。财税方面，要加大预算内投资和财政资金投入，资金安排要与工作任务相挂钩，提高资金使用效率。推行市场化机制方面，要实施能效领跑者制度，建立碳排放权、节能量和排污权交易制度等，力争用最小的成本得到最大的收益。

　　最后要采用必要的行政手段。要强化目标责任，严格考核问责。对未完成任务的地区，有关部门按规定进行问责。要严格节能评估审查和环境影响评价，对未完成任务的地区，暂停新建高耗能项目的能评审查和新增主要污染物排放项目的环评审批。