因为供水需要投入一定的公共资源，且具有自然垄断特征，需要运用公共权力进行价格规制。推进水价改革的一个重要意图，就是推进水价成本的公开化，在诸多资源价格改革中，将水价作为试点进行成本公开

　　日前，国务院批转国家发改委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知，其中提到，要稳步推进水价改革，在有条件的地区实行居民用水阶梯价格制度，推进农业节水与农业水价的综合改革。

　　水价改革与调整势在必行。然而，现在摆在各级政府面前的问题是，“水”是什么性质的产品？这里，“水”是指各城市（镇）按照由国家标准委和卫生部联合修订出台的《生活饮用水卫生标准》提供的自来水；在有条件的农村地区，也基本适用按照上述标准提供自来水；在没有自来水供水条件的农村地区，就像最近遭遇了大旱的西南五省市的部分农村地区，政府要通过修建水利设施和储水设施，储存符合标准的水源，保证农村居民的基本生活用水。尽管这个意义上的“水”，只涉及水价改革的一部分，但它是最为重要、最为基本的部分。对“水”的性质作出正确回答，才能准确把握水价改革的方向，才能明确与此相关的政府责任。

　　我认为，“水”的性质是基本公共服务。

　　“水”属于基本公共服务且理应均等化

　　公共服务包括城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，使公民受益或享受。提供达到一定标准和数量的自来水，正是符合上述条件的公共服务。因为供水需要投入一定的公共资源，且具有自然垄断特征，需要运用公共权力进行价格规制。国际经验表明，无论是以“水市场模式”为代表的英国，还是以“水协商模式”为代表的法国，“水”都是一种以政府为主导供给的公共服务，且水资源总量、水资源配置、水利设施能力、水利供给的社会公平等问题，均离不开政府发挥公共服务职能。

　　一方面，公共服务的种类较多，且呈现逐步增加的趋势；另一方面，公共服务的满足程度受到发展水平和公共资源数量的制约。因此在某些特定的阶段，必须从各项公共服务中，选择部分作为基本公共服务，首先保证满足。我国现阶段将义务教育、公共卫生、基本医疗等纳入了基本公共服务的范畴。而且，由公共服务的性质决定，必须在人群间、地区间和城乡间做到“均等地”提供，即基本公共服务均等化。尽管均等化的过程可能比较长，其中的困难也很多，但必须朝着这个目标努力。这次西南旱灾发生后，各地政府都将确保老百姓吃水作为抗旱救灾工作的底线。按照“先生活、后生产”的原则，采取各种措施首先保障人民群众基本生活用水。旱灾也提醒我们，“水”应纳入基本公共服务均等化的范畴。

　　“水”的价格构成和价格水平需要推敲

　　由于“水”是混合物品意义上的公共服务，因此，它是有价格的，但其价格构成和水平是受到规制的。1998年，原国家计委和建设部制定的《城市供水价格管理办法》，确定了城市供水价格由供水成本、费用、税金，加上8%-10%利润构成的原则。但如果“水”是基本公共服务的性质成立，那么，这个构成原则需作调整。供水成本主要是原水费和自来水处理费，费用则是水务企业的管理费用，可以继续作为水价的组成部分；而税金应当减免，利润则不可以“加上”。

　　从“水”的价格水平来说，尽管“水”是基本公共服务，但并不排除水价上调的可能。我国大部分城市水资源不充沛、水质比较差，原水费逐步上调难以避免；同时居民对水质要求的提高也将导致自来水处理费上调；随着人工成本的上升，水务企业管理费也会有一定幅度的上升，但是，水务企业属公用事业，其管理费费率的上限，要有刚性约束。

　　需要讨论的，是已普遍作为水价组成部分的排水费或污水处理费的合理性。如有的城市，排水费以供水费的90%计，已是水价构成的重要部分。在1998年原国家计委和建设部提出的城市供水价格构成中，并不包括排水成本。在各城市政府成立水务局之初，其职能也不包括排水管理和水污染防治。此后，有些地方提出“一条龙管水”，排水管理和水污染防治成了水务局的职能。当然，排水管理和水污染防治是哪个政府部门的职能是一回事，居民支付的水价中是否应该包含以治污为主要目的的排水费是另一回事。笔者要指出的是，供水成本中的原水费已经包含了通过治污提高水质的成本，而调高原水费已成为调高水价的基本因素之一，那为什么还要高比例地征收排水费呢？我以为，作为基本公共服务的“水”的价格中，不应包含排水费。

　　国家发改委这次推进水价改革的一个重要意图，就是推进水价成本的公开化，在诸多资源价格改革中，将水价作为试点进行成本公开。在这个前提下，并考虑到“水”的基本公共服务性质，要明确各方的成本负担，如管网投资应由政府负担，不能转嫁到水价中；又如，行政性收费不能附加在水价中。同时，推行居民用水阶梯价格制度，将有助于做到“水”这一基本公共服务的均等化，即规定每户居民按照最低价格用水的数量，超过部分则不适用这个价格。显然，最低价格是对低收入者的保护，而这正是基本公共服务均等化的要求。作者：海交通大学经济学院教授、执行院长