湘江水质再次引起公众关注。湖南“壮士断腕”湘江治污的决心背后，隐藏着众多难以名状的无力与有力，虽然经过了无数次的曝光和诘问，但仍以超常的分量挑战着湖南转型的决策水准与公共能力。

　　3年之前，湖南铁腕治理洞庭湖：短短一年内，湖区周边的236家造纸企业关停234家，15日内，洞庭湖水质恢复到三类水质，整治立竿见影，坊间一片喝彩。

　　而湘江全流域的治污风暴比洞庭湖治理还早一年启动，但时至今日，作为湖南的母亲河，湘江何以如此脆弱甚或不堪一击？本报“两型拾问”记者对话湖南环保厅厅长蒋益民，发现湖南“壮士断腕”湘江治污的决心背后，隐藏着众多难以名状的无力与有力，虽然经过了无数次的曝光和诘问，但仍以超常的分量挑战着湖南转型的决策水准与公共能力。

　　湘江“治理元年”

　　2006年10月，北京。首都青年记者编辑协会举办的一次可持续发展研讨会上，本报记者与《中国水危机》作者、环保NGO组织——公众与环境研究中心主任马军不期而遇。

　　彼时，马军主持开发的国内首个公益性的水污染数据库——“中国水污染地图”刚刚出炉。得知记者来自湖南，马军热心地打开笔记本指给记者看：在水污染地图的流域污染物排名中，湘江流域的汞、镉、六价铬、铅这几种重金属的排放量都位居全国首位，砷排放量名列第二，仅次于甘肃。

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　　“湘江的污染已有几十年历史，上游金属矿的开采和冶炼，造成重金属超标，这些年问题开始加剧。”马军说，“由于重金属在自然界难以降解，随着其逐渐的累积，今后污染的风险会一天天加大，即使减少排放，但过去累积的风险不会在短期内消除，而在局部地区它已经累积到爆发的程度。”

　　换句话说，表面平静风光的湘江里面隐藏着大量的“定时炸弹”，时刻都有爆发的可能。

　　据后来统计，2006年一年之内，湖南大小环境污染事故145起，其中较大以上的污染事故达17起，数字骇人。

　　但在省环保厅厅长蒋益民看来，当时频频爆发的重大污染事故“既是坏事，又是好事”，因为2006年一系列污染事件催生了一轮轮针对湖南环境污染问题的行政执法风暴，特别是拉开了湘江治理的实质性大幕，并延续至今。

　　同样是2006年，周强调任湖南。今年6月8日，在以“转变经济发展方式”为议题的省委常委专题会议上，升任省委书记已1个多月的周强回忆起2006年，也毫不回避“那是一个困难的年头”。

　　2006年正是国家“十一五”规划的第一年，国家首次将节能减排作为政府考核的硬指标。而那一年，湖南城镇生活污水处理率为18%，在全国排列倒数第二。环保部毫不留情地指出，按照这样一个水平，湖南“十一五”时期根本不可能完成COD减排任务（COD为化学需氧量，是水中有机物消耗氧的含量，是反应废水污染程度的重要指标之一），并将成为全国唯一一个完不成COD减排任务的省份。当时省委省政府分析形势后，决定背水一战，借钱投资，投入100多个亿启动城镇污水处理建设三年行动计划。

　　说起这个“背水一战”，周强颇感欣慰：前四年湖南COD减排52%，随着62家污水处理厂的建设完成，今年完全有能力减排48%，实现减排目标。

　　“从某种程度上说，2006年是湘江治理的元年”，据媒体报道，一位分管省领导曾这样对记者说。

　　与地方保护主义的较量

　　“治污体制不改，花更多的钱可能也是枉然。”许久以来，相关部门和很多专家都在寻找中国治污的破解之道。

　　在中国，环境治理遭遇着各种各样的瓶颈。从污水治理而言，就面临着“九龙治水”的戏剧性尴尬：各个职能部门各自分管水资源的某一方面，如水利部门负责水量调度，环保部门负责水污染治理，农业部门负责水生生物保护，林业部门负责湿地资源的保护，由此造成了利益上的冲突和管理上的漏洞，以及责任的不明晰。水资源本来是一个整体的相互联系相互依赖的生态系统，人为将其分割，势必造成整个链条的断裂。而湖南在处理出现的水污染事件上，多多少少也存在着这些问题。

　　但对于1995年就进入省环保局（注：2009年7月起升格为省环保厅），当了8年多环保局长的蒋益民来说，这还不是最无奈的问题。“因为从前几任省长起就一直对湘江治理问题比较重视，对各个部门之间的职责也做过比较明晰的确定和沟通。”加上蒋益民本人在环保战线工作已多年，在治水问题上与其他部门的沟通和合作也一直比较顺利。

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　　但蒋益民的“心病”在于环保执法与地方保护主义的较量。在频繁发生的污染事故背后，经常看到环保部门与地方政府的博弈，结果又常常是地方政府背靠着“有利地形”而占据上风。“一些贫困落后的县市，无论是县市领导还是环保局长，都很难正面畅通，他们的环保措施到不了位，该查处的不查处，该落实的不落实，甚至包庇违法企业，这常常让我感到苦恼。”蒋益民禁不住叹气。

　　今年8月4日，永州市东安县大江口乡唐国平等一行8人来到省环保厅，反映当地安太锰业公司的环境污染问题。据唐国平反映，安太锰业公司自2004年成立，环境污染问题长期存在，废水、废气和粉尘污染对当地居民生产生活构成极大危险，村民们多次向当地政府和环保部门投诉，却一直没有得到妥善解决。更为严重的是，6月27日，当地村民将这一情况向上级环保部门投诉，7月19日该公司组织地方地痞流氓将上访人打伤，上访人生命健康受到极大威胁。

　　“粗放式的生产方式在一定时期内还将在湖南广泛存在，影响人民群众的污染问题还会较为普遍，但少数地方基层对这些问题依然没有引起重视，往往酿成一些不稳定的社会问题。”蒋益民得知情况后，责成省环境监察总队当晚立即赶赴东安县，就安太锰业公司环境污染问题展开独立调查和核实。结果发现投诉的污染情况属实，省环境监察总队立即对安太锰业下达行政处罚，并建议东安县政府对安太锰业公司实施停产整治。

　　“区域限批”的杀手锏

　　如果说，在现行财税体制下，地方财政严重依赖地方大工业项目税收，导致基层领导干部对环境保护有些漠然。那么，有没有一种方法，将地方政府的经济增长这根神经直接跟环境保护挂钩呢？

　　今年6月18日，省环保厅向全省环保系统发出通报，暂停耒阳市除环境污染治理项目以外的建设项目环境影响评价文件审批，暂停安排耒阳市环保专项资金，由主管副省长约谈耒阳市人民政府主要负责人。这是湖南对县市级人民政府做出的史上最严厉的环境处罚。

　　“区域限批”，是一种被环保工作人员视为“杀手锏”、被许多地方官员称为“连坐”的处罚制度。如果一家企业或一个地区出现严重环保违规事件，环保部门有权暂停这一企业或这一地区所有新建项目的审批，直至该企业或该地区完成整改。如果遭遇“区域限批”，该地区的经济发展将“欲速则不达”。

　　2007年1月10日在国家环保总局第三次“环评风暴”中，河北唐山、山西吕梁、贵州六盘水、山东省莱芜４个行政区域和大唐国际、华能、华电、国电四大电力集团除循环经济类项目外的所有建设项目，都被国家环保总局停止审批。这是“区域限批”首次运用，并取得了明显效果。2007年4月，湘潭县因为对湘江流域一家企业越权审批成为湖南“区域限批”的首个以身试法者，之后长达半年多时间，湘潭县所有项目一律不批。而这一次，耒阳遭受此次处罚的原因在于“对群众信访和重金属污染隐患处置不力”。

　　建设项目一律不批，这给靠投资拉动增长的县域经济无疑是致命一击，却也极大提高了地方政府的办事效率。

　　收到限批禁令后，耒阳市对辖区内非法排污企业及落后产能企业进行地毯式清理，同时出台规定，将环保工作纳入年终目标管理考核范围。仅仅花了2个月，耒阳共对60个排污企业进行了整治，取缔和淘汰46个企业，整改5个企业，对2010年底应予淘汰的9家企业制定了切实可行的淘汰方案，确保年底淘汰到位。9月3日，省环保厅发函，解除对耒阳市建设项目区域限批，恢复环保专项资金安排。

　　不得不说，“区域限批”是一把利剑，而省环保厅已把这把利剑用过多次。为了改变化学需氧量减排滞后的状况，全省各级实施了减排目标“四挂钩”政策。如因减排工作受到湖南省区域限批的永州市，对化学需氧量减排目标落后的东安县涉及水污染的项目实施了区域限批，对二氧化硫减排目标落后的零陵区涉及大气污染的项目实施了区域限批，对不能按期完成污水处理厂建设任务的县区，每延迟完成一天处罚1万元，其中5％由县区领导个人承担。

　　省委省政府8月12日出台的《关于加快经济发展方式转变推进“两型社会”建设的决定》也指出，把环评审批和环保“三同时”制度作为企业登记成立的前置条件。

　　“环保应该成为转变发展方式中的‘闸门’和‘调节阀’，经济社会发展应该由‘环境换取增长’向‘环境优化增长’转变，无论是重点流域、区域、城市的污染治理，还是建设项目环评审批，还是限期治理、关停取缔排污企业，都是为新型工业化项目提供环境容量的支撑。”蒋益民说。

　　厅长访谈：

　　“一些地方包庇违法企业，这让我苦恼”

　　潇湘晨报：生态环境建设是构建和谐湖南改善民生的重要组成部分，环境保护是宏观经济调控的重要手段和经济社会发展的四条底线之一。作为省环保厅厅长，在以“壮士断腕”的决心抓环保工作的同时，你是否也有过无力感？你认为湖南环保工作的“有力”和“无力”分别是什么？

　　蒋益民：近年来，湖南的环保工作在促进发展方式转变上做了大量工作，也取得了许多明显成效。“十一五”以来，全省完成工程减排项目796个，结构减排项目764个，管理减排项目21个。我们开展了洞庭湖造纸企业污染整治，关停了环洞庭湖234家造纸企业，实现了湖泊水质变清、生态环境改善、造纸产业升级的目标，对环洞庭湖区外达不到产能和环保要求的583家企业实施停产整治。同时我们实施了湘江水污染综合整治，截至去年底，完成整治项目1269个。

　　整体而言，湖南的环保工作没有太大的问题，如果要说无力感，就是一些贫困落后的县市，无论是县市领导还是环保局长，很难正面畅通，环保措施到不了位，该查处的不查处，该落实的不落实，甚至包庇违法企业，这常常让我感到苦恼。而出现这种情况的主要原因在于环保部门不是直管，而是由当地政府主管，省环保厅只能作一些业务指导。

　　潇湘晨报：湖南对重污染行业建设项目实施了部门联合审批制度，重大招商引资项目实行环保“一票否决”、区域限批等，这些制度在实施过程中有哪些具体案例？产生了哪些影响？

　　蒋益民：湖南实施了环境保护前置审批制度，把环评审批和环保“三同时”制度作为对企业供水、供电、办理建设许可证、土地使用证、生产许可证、营业执照、银行信贷等各种证照或登记的前置条件，换句话说，一个项目如果没有通过环评许可，银行不贷款，国土不征地，工商不办执照，发改委不备案，电力不供电。这一点在省市一级做得非常好，几乎没有例外。

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　　另外，我们对未完成污染减排任务、区域没有环境容量、逾期未完成治理任务、环境违法行为严重以及当地政府和环保部门不履行职责导致区域环境质量恶化的县市区，实行了“区域限批”制度。

　　今年完成48%减排任务没问题

　　潇湘晨报：COD减排“十一五”前四年只完成52%，今年必须一年内完成48%。造成湖南COD减排滞后的原因是什么？一年完成48%可能吗？今年只剩三个多月了，怎么确保完成任务？

　　蒋益民：造成湖南COD减排滞后的原因主要有两个：一是增量太快，其实湖南每年COD减量在全国都排在前列，因为湖南通过洞庭湖和湘江治理，取得了明显成效，COD减量很大。但因为增量太快，湖南GDP增长和城镇化增速都位于全国前列，所以COD减排相对滞后。第二是湖南的污水处理到现在才形成能力，以前湖南污水处理能力很低，2008、2009年流域内建成49家污水处理厂，目前基本运行正常。要求今年建成的13家城市污水处理厂，目前已有12家建成投入试运行，1家基本建成，流域内基本实现县城以上生活污水处理设施全覆盖。今年下半年，随着湖南污水处理厂陆续建成，具备污水处理能力，所以湖南完成十一五COD减排任务没有问题。

　　潇湘晨报：湘江流域水污染综合整治三年计划，目前已接近尾声，三年计划有哪些成果，它能否解决湘江的根本性问题特别是湘江的重金属污染问题？湘江重金属污染治理已提升到国家层面，重金属污染治理能否还市民一个清洁的母亲河？

　　蒋益民：湘江流域水污染综合整治三年计划取得了很大成效，重金属排放大大减少，湘潭到长沙湘江段水质两年多来都没有出现过超标现象。现在湘江重金属污染治理已提升到国家层面统筹谋划，主要是解决遗留问题，比如湘江流域被重金属污染的土壤和底泥等。这也为湘江治理重金属污染带来了难得的历史机遇。

　　“特殊时期还加密监测湘江水质”

　　潇湘晨报：湖南在处理水污染事件上是否也存在“九龙治水”问题？环保与其他部门如水利、农业、林业、海事等如何突破体制障碍共同治理湘江？

　　蒋益民：在国家层面，地区存在着“九龙治水”这样的问题和矛盾湖南这方面问题不是很大，从前几任省长开始，就明确了几个部门的职责，而我本人在环保战线呆的时间比较长，所以在处理这些问题上比较顺利。

　　潇湘晨报：6年前我采访您时，您就曾说湘江治理上游市长要对下游水质负责。这些年来，湘江市长们有没有真正履行这种负责制？

　　蒋益民：“上游对下游负责”是我们这些年一贯坚持的原则，实施得比较好。每个月我们都要检测水质，特殊时期还加密监测，当下游水质超标时会向上游报警。今年6月份，湘江支流上耒阳的水质超标，我们就对其进行了区域限批、不安排环保经费，最近才刚刚解除限批禁令。

　　专家观点：

　　提倡公众和民间组织参与环保

　　赵章元中国环境科学研究院研究员，中国环境科学研究院湖泊环境研究室和近海环境研究室主任。

　　我国工矿企业多年来采取粗放型生产方式，致使环境污染不断加剧。尽管近年来国家加大环境治理力度，但依然隐藏着某种不可忽略的重大环境污染问题。尤其是我国地下水污染，对广大民众的健康状况存在着较大影响。

　　环保应提倡公众参与。公众来监督，替政府把关。动员公众监督污染企业向外排污了没有，排放的污染物达标了没有，如果不达标，我就能控告你。此外，还应该寄希望于民间组织、NGO。事实上国外很多环境问题都是NGO组织实施的，且作用显著。湖南湖北试点两型社会建设，是否也可以考虑在动员民间组织力量上做些文章。

　　而从现实需求来看，“两型”社会要求我们以最少的资源消耗获得最大的经济效益和社会效益。随着经济发展，新的社会中间层逐渐形成，公众参与和志愿者行为已经成为可能，政府作为职能的让渡者和民间组织作为社会职能的承接者也为社会整合提供了条件，降低了政府维持社会秩序的成本。

　　另一方面，面对社会的高度分化和激烈的竞争，多元化的利益主体也迫切需要新的组织形式来维护自己的利益。维持社会机体的协调和统一，需要每个社会组织根据自己扮演的角色来履行各自的功能和充分发挥各自的作用。而民间组织在满足人们需求和解决社会问题等方面则起到了政府和市场不可替代的作用。

　　很容易造成环保局为企业“站岗”

　　我国环保职能部门的管理并不是纵向管理，由当地政府负责发工资，这直接造成了地方环保部门附属于当地政府之下，失去了独立权。政府为了当地经济增长，很容易造成环保局为企业“站岗”的局面。这个管理机制的改变是根本，否则当地环保即使发现问题，执法能力上也很弱，现在全国很多地方都是如此，不止湖南。（记者：储文静）