程晓陶，水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任，国际防洪大会常务委员会副主席，日本京都大学工学博士。

　　程晓陶：以法治理城市水患

　　现代城市面对暴雨洪水显得更为脆弱。除非随城市的发展同时增大治水的投入和管理的力度，否则必然会出现水灾损失急剧增长的恶性局面。

　　南都周刊记者_李继锋

　　城市型水灾害

　　南都周刊：您在2009年出版的《中国沿海地区城市洪水预测与风险分析》一书中，以深圳、广州、天津三个沿海地区的城市为例，综合比较了国内外在快速城市化阶段治水方略调整的措施，探讨了现代防洪体系逐步完善的内在规律与发展趋向。广州今夏这几次大水，跟过去相比有什么特点？

　　程晓陶：去年开始，广州投入9亿元整治水浸街，在今年遭受罕见暴雨的情况下，虽然一些老的易涝点情况有所改善，但是又暴露出许多新的易涝点。特别是大量的地下建筑进水，停车场变成“水库”，新建小区成了水塘，地铁被迫停运，交通陷入瘫痪，一些地方停水停电，可以说，近期接踵而来的暴雨洪水，更多地显现出了城市型水灾害的特点。

　　南都周刊：大城市正频繁地成为暴雨袭击的对象，这种现象是偶发的还是将长期存在？原因何在？

　　程晓陶：上世纪90年代初从广州去佛山，途中还能看到大片的农田。如今去佛山，就像还没出城一样。大家对“城市热岛效应”这个词已经不陌生了，但是对于超大型城市，“热岛效应”还会引发“雨岛效应”。由于大城市气温高、空气中粉尘大，热气上升，形成周边气流向城市汇聚的运动。一旦上升的热气流遭遇高空强对流的冷气团，形成暴雨，就使城市更容易成为暴雨袭击的中心，即所谓城市雨岛效应。因此，超大型城市容易出现市区暴雨的频率与强度会高于周边地区，而且这种现象将会长期存在。

　　南都周刊：1982年日本长崎大水灾，第一次使人们建立起了“城市型水灾害”的概念。时至今日，“城市型水灾害”又显现出哪些新的特点？

　　程晓陶：城市人口资产密度提高，同等淹没情况下损失增加；城市面积扩张，新增市区过去为农业用地，防洪排涝标准较低，而洪涝风险较大；以往城外的行洪河道变成了市内的排水渠沟，加重了防洪负担；城市空间立体开发，一旦洪涝发生，不仅各种地下设施易遭灭顶之灾，高层建筑由于交通、供水、供气、供电等系统的瘫痪，损失亦在所难免。

　　现代城市面对暴雨洪水显得更为脆弱。除非随城市的发展同时增大治水的投入和管理的力度，否则必然会出现水灾损失急剧增长的恶性局面。

　　南都周刊：城市型水灾害对传统的治水理念与模式提出了哪些新的挑战？

　　程晓陶：从发达国家经验来看，首先都是加强城市排水系统的建设，但是河道水位迅速上升，使排水管网受到顶托，雨水不能自排，于是又加强了泵站的建设；而河道的行洪能力是有限的，且城市河道受两侧建筑物密集的影响，已难以拓宽，这就产生了第一次理念的转变，即改变让雨水尽快排入河道的传统思路，转而采取各种雨水蓄滞的措施，比如以立法形式要求新建、改建小区必须设置相应容积的雨水调节池，调节池中储存的雨水可在洪峰过后排入河道，或作为绿地浇灌和城市清洁等用水。但是调节池容积过大会增加成本，而利用率有限，于是又发展起各种雨水渗透技术，促使雨水回补地下，转变为有效的水资源。

　　南都周刊：2006年，北京、上海、广州等大城市相继遭受大暴雨袭击，您当时撰文呼吁各地重视“城市型水灾害”的危害，各地未雨绸缪采取了有效防灾措施吗？

　　程晓陶：据我所知，这几年，各城市都有很大的投入，济南在2007年遭受暴雨水灾之后，也加大了城区排水系统建设的力度。但是，这些工作应该说都没有摆脱“大灾之后有大治”的模式，算不上“未雨绸缪”，而是“亡羊补牢”之举。去年上海发生了因施工截断排水管网而受淹严重的事件，今年同样的问题在广州又重演了。

　　南都周刊：“看得见的高楼，看不见的下水道”，网友们认为各地方政府注重高堂华屋的建设，而对地下排水系统建设短视甚至采取漠视的态度，您怎么看这个问题？

　　程晓陶：这是比较普遍的现象。城市快速发展中需要用钱的地方很多，一些官员更愿意将钱花在看得见的、容易显现政绩的地方。再加上特大暴雨也不是年年都会发生，有些人就抱着侥幸心理。

　　他山之石

　　南都周刊：广州水灾之后，有市民回忆反映二战的一些外国电影里，城市下水道可以“作战”，人可在下水道中行走，真实情况是这样的吗？

　　程晓陶：西方一些工业化国家的城市化进程比我们早。他们高标准的排水系统建设早在19世纪中期就开始了，上世纪70年代后，一些发达国家率先进入暴雨雨水的管理阶段，许多大城市的排水系统都在不同程度上进行实时控制，建设标准高，体系完善，有些大城市至今用的仍是一两百年前建成的排水系统，尽管城市规模与当时相比已是天壤之别，但排水系统仍运转自如。我国青岛市老城区的排水系统是早年德国规划建设的，近年来在大暴雨中经受了考验。同样暴雨条件下，一些城市新区却淹得厉害。

　　南都周刊：发达国家的城市排水系统有什么标准？我们有类似标准吗，国内一些大城市存在哪些不足？

　　程晓陶：为防范城市内涝，国外的城市排水标准普遍比国内高，纽约是“十至十五年一遇”(注：一年一遇是每小时可排36毫米雨量)的标准，东京是“五至十年一遇”，巴黎是“五年一遇”标准。

　　日本为了应对城市水灾，后来在大阪和东京修建10米直径的地下河，因为地下空间已经利用很充分了，大阪将地下河修到地下27米深，东京更是深达60米，正是这些看起来投入巨大，不断被强化的措施保证了城市的防洪安全。

　　#p#副标题#e#我国城市防洪排涝也有相应的标准。大城市的标准规定较高，中小城市相对较低。一般是以城市人口数作为判断城市规模的指标，而标准设为区间值。经济条件好的、意识强的城市可能取上限，有些城市会取下限，甚至还没有达标。

　　南都周刊：除了提高排水系统标准，我们还可以在哪些生态方面做出努力，减少城市雨水径流？

　　程晓陶：在城市建设上除了采用透水砖铺装人行道，增加透水层，减少硬质铺装等外，国外也运用了一些生态方法改善雨水系统条件。比如，德国在城市排涝方面就做得很好，保证城市有很高的绿化率，减少了雨水径流。韩国近年来将过去填埋改造成道路的城市河涌，又重新恢复成河流，既改善了城市景观，又增强了防洪排涝的能力。

　　南都周刊：这次暴雨暴露了我国城市洪涝应急体系存在的问题，结合国外经验，我们可以做哪些改进？

　　程晓陶：比如，我们建立了四级应急响应制度，但现在只是笼统地说启动了红色或是橙色预警或应急预案。而在日本和一些欧洲国家，即使发布了红色预警，还会在地图上标注出哪些地方是高风险的红色，哪些地方是风险次之的橙色或蓝色，哪些地方是安全的绿色，并且通过电视和网络向公众发布。

　　目前在日本，利用计算机进行预测，水灾的风险信息还只能表现到街区，今后要进一步提高预测技术，处在危险区中的每一栋住宅，相应不同频率的淹没水位也要表示出来。公开发布这些风险信息，住宅的所有者或购买者，就可以去查对了。保险公司也可以利用这些信息，为保险费率的计算提供依据。

　　我国2002年开始启动编写城市防洪的新规范，已经开始将防洪和排涝统一起来考虑。先是按部标编写的，后又改为国标，目前已接近尾声，快要递送国务院了。以前的规范偏重工程层面，新规范将把预警、调度等非工程的层面囊括起来。

　　南都周刊：对于城市洪水风险的研究与预测，以及对市民防灾常识的推广，我们还需要做哪些努力？

　　程晓陶：近年来我们研发了城市洪涝的仿真技术，为城市洪涝风险的预测与风险图绘制提供了先进手段。在国外，风险图是对市民公布的，以帮助大家树立风险意识。目前国内还没有建立一套完善的管理制度，风险图还只是为防汛指挥部门内部掌握。

　　南都周刊：我们在城市排水法律体系建设方面存在哪些不足？西方发达城市可以提供哪些借鉴？

　　程晓陶：日本的《下水道法》对下水道的排水能力和各项技术指标都有严格规定，巴黎的排水法律体系也相当完善，围绕城市内涝预防、规划以及政府责任，进行全方位的立法。

　　我们应该进一步健全水灾应急管理体系，科学制定防汛应急预案；由于应急预案的实施需要短期紧急调用大量人力、物力、财力，需要以立法的形式明确相关单位的责任义务与协调机制，以及应急预案的启动程序。

　　链接 日本水害诉讼案的启示

　　文 _程晓陶 整理_李继锋

　　日本上世纪60年代进入快速发展的轨道，城市化进程加快。到了上世纪70年代，日本城市治水的新、旧矛盾终于爆发了。

　　1972年7月发生在大阪一带的暴雨不算太大，7月9日至15日，总雨量只有328.5毫米，1小时最大降雨量才25.5毫米，却形成了洪水四溢的局面，大阪府的受灾群众达46502户。1973年，大阪府大东市71户灾民联名起诉，以国家、大阪府、大东市三级政府为被告，要求5255万日元的损害赔偿，这在日本是水害诉讼第一案。官司打了12年，直到1984年1月26日，东京最高裁判所做出终审判决，原告方败诉。

　　原告的依据是，日本于1947年10月颁布的“国家赔偿法”第二条与第三条，其中第二条说：由于公共建造物(例：道路、河流)的设置及管理中的缺陷，而给他人造成损害的，确定由国家或公共团体承担损害赔偿责任。

　　作为一篇短文，无力论证其中是非曲直，只能从代表性观点中，择其精彩，记录如下。

　　原告方认为，国家与大阪府对一级河川谷田川的管理有缺陷，大东市对地方河道的管理有缺陷。由于地域的乱开发，使得上游洪水来得更急；铁路建设在河道狭窄处的弃土未及时清除，阻碍了行洪；上游原来起调节洪水作用的池溏，被市里占用建了小学，导致水害的危险年年增大。

　　1956年以来，居民多次陈情要求治理河道，拆除非法占据河道、有碍行洪的建筑，却没有人管。为此要求法院判决政府切实采取“根治洪水”(原文：二度发生不许)的治河措施，从法律上强制国家进行水害赔偿。

　　被告方则辩称，公共建造物是一个广泛的概念。河川管理有其特殊性。首先，治水事业是长期的事业；第二，防洪工程耗资巨费，有财政制约；第三，河道的治理，需自下而上，有技术制约；第四，治水用地征收困难，有社会制约。

　　被告方举例，即使在法制社会的美国，水害作为自然现象，水害诉讼法院也不受理，欧洲国家也是这样(原文如此，未经考证，请勿引用，笔者注)。

　　法官认为，国家赔偿法虽然有相关的规定，但是，对于自然的河流如何认定建设与管理中的缺陷、如何计算赔偿的标准，并没有可操作的细则。因此必须先制定出实施的细则，作为判断此案的依据，并为今后判断类似案件提供一个样板。如果此案原告获胜的话，目前尚不能杜绝水害的日本，水害诉讼事件就会大量发生，必然陷国家财政于贫困。

　　“大东水害诉讼”被日本媒体称之为“日本河川行政管理变革的前奏曲”，是有其道理的。1975年，日本水害诉讼案件陡增到了18起。直到2001年，名古屋市天白区野并地区遭受水灾的居民和企业起诉市政府要求赔偿水灾损失。水害诉讼表达民众的希望：要消除水患，决非个人、家庭、团体的力量可为，只能靠政府。

　　首先，“大东水害诉讼”促使各级政府更加明确与重视起治水与河川管理的责任。感受到民间对治水需求的压力，日本第四、五个治水五年计划，投资的完成率迅速上升到95%与100%。其次，政府针对城市化进程中水灾害的新特点，采取了一系列的变革措施。第三，澄清了围绕水害治理的一些急于求成的、似是而非的观点，保证了国家治水方针长期有计划按比例的实施。第四，增大了科研投入。“新型都市水害”的成灾机理与治理对策，在日本文部省的科研事业费中，就被列入了一级资助的课题。

　　“大东水害诉讼”以及本世纪初的类似诉讼的意义是不容质疑的。日本水害诉讼争论中所推动的城市治水之变，对于正在高速推动城市化进程的我国具有一定借鉴意义。