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21世纪城市用水的策略性管理(严伟)(一)

 

1. 引言

水供给的开发促进经济增长,提高人民的健康和福利水平,一个大城市的供水的失败可能造成非常可怕的影响。供水落后就限制发展。在21世纪。人类面临的最大困难之一便是水,因为它变得越来越少,并且很多地方都争着用水。

中国许多城市正经历着严重的水供给问题,并且由于近20年的经济改革带来的席卷一切的变化,他们的供水单位处于经济贫困状态。改革已使得中国获得世界经济发展最快的速度之一。

经济改革和随之而来的经济增长已在诸多方面影响了供水单位,经济增长已成为城市工业用水和人民用水供给不断提高的需求和许多供水单位现在正抗争的水资源短缺的决定因素。经济改革也在供水单位中产生了财政危机,以此给所有的国有企业完成全部成本回收和结束他们对国家赞助的依赖施加压力。随着需求的增加,也要求更多在这个领域中的投资。

在一个地方工厂(如Arrens等,1996)的记录中所提到的来满足不断迅速增长的用水要求的政策是:水已成为亚太地区的多数国家最关键的自然资源。有必要进行全国行动来管理水资源,提高用水质量,这样来维持未来几十年中各国的人文和经济的发展。政府应当给予领导,实施承诺,并集中规划,以此在各国内有效地指导用水这一块的开发过程。

(这次)城市用水的战略性研究的目的是要介绍国际上关于水供给的机构结构,操作,资金筹集和水供给事业的经验;回顾城市工业用水供给的资金筹集,为水利用和基金来源的开发提出一个战略性资金筹集(计划);并开发出一个成本回收策略和对使用者收费的建议。

这部分介绍背景资料和这个研究的目的,第2部分提供了来自几个国家的与供水事业有关的机构的和司法的信息。第三部分例举了国外供水事业的经验。该部分运用了案例分析的方法演示了机构结构,供水操作的财务、资本、预算的技术性管理。第4和5部分介绍了主要的资金筹集办法和在其他国家使用的成本回收的操作。第6部分是对中国供水工业的回顾。回顾包括法律,财政和技术几个方面。第7部分提出了一个供水事业的资金筹集,包括结构性计划和财政的项目。下一部分讨论基金来源的开发和对各种基金来源的利用。第9部分叙述了成本回收方法,对使用者的收费在第9和第10部分中讨论。

2. 国外对供水事业的机构安排

国际经验涉及到国外水供给事业的机构和司法的框架。

2.1 加拿大

在加拿大有3个等级的政府;联邦政府,州立和地方政府,地方市政府。联邦和州政府是独立且不同的实体,具有不同的权力。地方政府在州政府管辖下运行,这样城市用水事业的供给也归于州立司法权内。各省通常将地方水供给的责任交给各市。在加拿大,联邦政府对水税没有司法权,这个权力归于州或省级。

根据1994-1995在加拿大对服务于1100万加拿大人的138种水事业所做的调查,所有的供水事业都是公有的,没有任何私人供水的报导。75%以上的水事业是市的或镇体系的,大约25%受控于用水区镇府,用水董事会,用水委员会或特殊地方当局。供水事业占整个水公共事业的1/3,另外的2/3用水和污水处理和/或其它公共用途。

在加拿大有1个全国用水和污水处理协会,即“加拿大用水工程协会”(CWWA)和许多州立的组织。其中许多州立组织与“美国水工程协会”(AWWA)相联合。这些组织是以成员交费的形式所支撑的独立的事业组织。成员资格在他们中是自愿的。

“用水工程协会”以国际水平完成许多任务。它发表一个月刊新闻信件和各种技术报导和手册,同时它也对该工业做特殊研究,代表整个工业向政府汇报,并参加各种全国有关政策的会议。州立组织完成州立等级以上的相似任务。

2.2 美国

在美国,州立政府建立地方市,使之承担包括水供给在内的各种公共的各种公共事业的责任。在某些情况下水供给的职责可以基于地区而设。联邦政府通过建立全国标准和提供重大项目来影响水供给事业。

虽然水供给事业的法律组织可采用很多不同的形式,但他们要么分类为投资者所有,要么分类为政府所有。最常见的水供给事业的法律组织是采取有共同目标的当地政府,即一个城市或一个县,的一个部分的形式。在美国,大约22,000公共所有的和37,000投资者所有的用水体系服务于大约187,000,000的人民。

用水事业是尾随经济的发展和环境的调节的。这个权力属于州或省级。许多州立委员会通过经济立法来调节用水事业,而联邦政府对此没有司法权。他们具有确定服务率,规定服务标准,回顾并批准规则和规定,并批准长期资金筹备项目的广泛权力。每个委员会执行的司法权由州级立法规定,因此这种权力因州而异。

对饮用水质量的规定是在“安全饮用水法案”中立下的,这个法案对用水事业有最具潜力性的影响,并能提高公众健康-------此亦为该法案的目标。在饮用水处理过程中产生的对水域的规定被立法于“净水法案”,“资源保护与回际法案”和“有毒物质的控制法案”中。所有在这些法案里颁布的关于环境的规定,都被“美国环境保护协会”(EPA)执行。用水事业必须与所有有关环境的规定相一致,并日常支持环境保护的自愿者。

大多数政府所有的事业是以自我维持的企业基金而运行的,“美国用水工程协会”相信,根据有效的工程和经济原则确定的比率来充分地筹集资金的自我维持的企业能给公众最好的服务。

“美国用水工程协会”是一个拥有54,000多个美国和其它国家的个人、团体和政府成员的水工业组织。该协会参与公共水供给的每个领域,并作为一个水供给信息和专业知识的清洗棚而运行。该协会的服务项目包括召开技术性会议,办一份同行回顾杂志和发表几百份报导,包括“美国用水工程协会”标准。

2.3 不大列颤及北爱尔兰国

1973年的“水(管理)法案”产生了10个“地区水管理当局”,其中9个在英格兰, 1个在威尔士。这些巩固了大约200个用水和1,400个废水管理单位。这些当局负责水供给,废水和河流流域的管理。在开始时他们取得一些收获,但后来他们就难于展开大规模,资本密集的项目,这就导致了在用水和废水体系投资的不足。

1989年的“水管理法案”废除了“地区水管理当局”, 而是建立了10个私有的用水和废水管理公司。用水管理公司(WSECS)在新成立的政府机构的协同下负责对用水和废水进行管理。这些政府机构的成立起管制性的作用,这种管制分为两个部分。

● “水质量调控”:与对“用水管理单位”的水质量方面的管理有关的政府组织,有“环境部”“环境机构”和“饮用水视察团”。“用水管理单位”为了符合欧盟水质量标准的最低要求(所作的努力)对自己产生了重要的意义。

● “经济调控”:“用水管理办公室”(OFWAT)管理顾客服务和税收制定的操作,并确保用水管理单位具备足够的基金,同时它也努力去提高效率。

“用水管理单位”成立近10年了,而大不列颤水事业管理相对还不成熟。不可避免的是,随着不断地吸取教训和从各方面出现的新问题和压力,政策和方针也在不断的产生。消费者消费成本的增加和服务标准的提高不与成本的提高成正比,这已成为一个尤其引起争论的话题。

有几个明显的因素对“用水管理单位”具有重要冲击。

● 垄断:城市用水体系的供给,不象电话公司、煤气公司和发电公司那样,它不能立马预见到竞争。

● 地方活动:用水的供给是一个地区或地域的作用,这种地域性因素和地域之间的区别是水工业管理方面的重大阻碍因素,因此区域内尤其需要区域级消费代表。

● 投资要求:破坏性基本设施和提高了的质量标准要求相当规模的资本投资。

因此,尽管其它公共事业从1989年后一再下降,用水和废水处理公司的消费者却经历着真正税收持续增加。

1991年水工业法案所规定的“用水管理办公室”的主要调控职责是“用水管理单位”正确地发挥自己的作用,确保单位能通过保证合理的资本回馈来妥善地给自己的工作提供资金。在执行以上职责的同时,“用水管理办公室”必须保护消费者的利益,如收费和服务质量,提高管理单位那方的经济和效率,并促进有效的竞争。

最近,水事业总监(OFWAT,1997)对(OWAT)“用水管理办公室”凋控活动提出了一个不同的重点。他说:人们对保护消费者利意的义务的注意力往往被引向其次要的方面。管理单位应以消费者的利益来完成他们的任务(即向消费者提供服务)。要做到这一点他们必须有充足的资金。“用水管理办公室”并没有考虑那一点。事实上,由于目前职责的结构(不合理),消费者的地位相对管理单位的地位受到了歧视。同理,将保护消费者的利益放在首要位置却不会让单位的利益受损。因此,总监建议说将消费者利益,既有收费又有服务质量,置于工作的首位会提高用水体系的信心,并且其它所有的职责都该由此而定。这将理清目前调控者的地位,并为未来的调控树立目标。

2.4 法国

在法国,地方市政府和法国政府都在多方面涉及城镇给水和排水事业。下面是简单的4个管理层次(Tariff,1999):

● 全国性的:法国中央政府的主要的直接的作用就是水质量管理。环境部是这方面最重要的全国性机会。

● 地区性的:在法国有22个地区,每个地区都以一个中央政府指派的行政长官为首。地区政府为了加强联邦调控,它还参与用水和排水工程的资金筹集和制定某些地方用水和排水的收费标准。

相关的两个主要政府部门有“内政部”和“经济与金融部”(Ministry of Econ & Finance。)

● 地区金融机构:它与地区处于同一级别。所有地区被分组到6个金融机构。这些机构在资金上是自治的实体,他们只管资金筹集,没有监督和操作的义务。他们的基金来源于取水的收费和水沟污水排放的收费。这些费用与当地零售商的用水和排水帐单一起由他们征收。公立和私立的供水企业从所有顾客那儿收取费用,以此作为供水花费的一部分。这些基金以资本运营补助,回扣和赞助的形式按需再分配到劳动者,生产和售销中。地区委员会控制并指导地区金融机构。委员会是由全国政府的代表,地方当局,私企老板和各类水使用者构成的。

● 部级的:共有96个部,他们更直接地介入水质量问题的监督和确保市政府资金运用的合理性。每个部门都以全国政府指派的人员为首。

● 自治村:这是最低级的政府,包括从城市到小村庄大小不同的36,000来个市政府。他们的成员是在当地选出,包括市长和市级首长。这级政府负责用水和供水工程和资金筹备。在社区小的地方,自治村可以联合起来形成地区用水和排水工程集团或辛迪加/(联合)。中央政府通过三个层次政府;即中央的、地区的和部级的政府来承担政府管理这一大职责,但地方市政府和自治村负责用水和排水系统工程。

在法国,地方市政府或自治村能用市内人员来完成用水和排水工作,或者将这个任务授权给个体承造者。市政府操作的用水和排水工程可能是作为政府的一部分组织或作为自治村下属的自治班子。

在个人承建商或授权的管理协议分不同等级;全部转让、租赁或管理协议。法国的用水和排水体系和其他公共事业的授权管理具有很长的历史,这些授权是通过用个体承建商。两个最大的是Compagnie General des Eaus 和Lydnnaise des Eaux 。他们成立于19世纪。在20世纪80年代,大约60%的市政府与个体承建商之间有合同。

全国规划曾经被用来为市政府安排用水和排水工程的个体单位制定体制。然而,这些规划现在成了导文,但仍被认为应用广泛。

2.5 智利

智利被分为13个地区。在每个地区,中央政府为饮用水和卫生系统工程批准经销权或割让。这些企业以股份公司形式运营。用水和排水工程企业是由个人和政府持股的股份公司(Tariff,1999)

“产品开发公司”(CORFO)是具有部级地位的实体,是用水和卫生企业的主要持股者。“产品开发公司”正制定出操作标准和政策,这些标准和政策要求新颖、出色的顾客服务和高效的技术和经济管理。为了做到这点,产品开发公司已引进了操作显示器来控制管理。这些包括金融、操作、服务质量和劳动者生产能力的操作显示器。

企业受到监督有以下几种方式:

● “卫生工程高级检查团”(SSS):正式独立于国家机构,但通过公共事业部与国务相联系。高级卫生检查团监督水税的计算和其应用。检查的根据是管理效率的一个要求。

● 健康部:执行质量控制

● 智利高级股份检查团:调节股份公司的活动

● 在智利,供水企业有权去征收服务税。这些税使得企业得以资金上自足。

2.6 菲律宾

在菲律宾有很多水管理组织,他们的职责简略地说如下(Arrens, 1996)

“公共事业和高速公路服务部”负责完整的水供给计划和活动,并与国有工厂和政策保持一致。它用全国政府的拨款来进行筹集(重要资源)的水系统建设,但是仅限于外援的项目。等级设备已根据地方政府法典转移给地当政府单位。“地方水事业管理”是促进、发展地方水事业和为地方水事业和为地方水事业提供资金的特殊化的领导机构,它的主要重点是为水系统的发展向区级供水单位提供贷款。

地方政府单位负责水供给项目的建设。“区级供水”是地方公共事业单位,他们的成立最初是为了给本地区范围内的民用、工业和市政府居民用水安装、操作、维持和提高水供给分散系统的。

2.7 马来西亚

马来西亚由2个联邦地区和13个州构成。所有与水资源和水供给有关的问题由州政府负责。当马来西亚政府在1985年引进私有制时,水供给这一块被规为政府所有的事业,并且合适于私有化。私有化的目的是为了缓和公共金融和管理的压力,促进竞争,提高效率,加速经济增长和加速减小公共事业的范围。正如马来西亚被认为是亚太地区水供给中私有成份是很高的,私人参与是以BOT和管理与BOT合同混合的形式管理或签服务合同的。到目前为止,已有57个加工工厂被私有化了,其生产力为380m3/d,这约占整个国家生产力的一半。在Selangor 州有一个私有公司签了经营26个水加工工厂,年限为25年的合同,这个公司包围了整个首府科伦坡,负责那个州的所有饮水供应。

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