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制定适应市场经济的水政策 缓解水资源供需矛盾

 

李维涛

水资源严重紧缺给国民经济带来了巨大的损失。据有关资料分析,京津冀缺水量中若20%为工业用水、70%为农业灌溉用水、10%为城市生活用水,按万元产值耗水量估算,则减少该地区工业产值约1600亿元,占该水平年预计工业产值的15%左右;按综合灌溉定额估算减少灌溉面积约87万hm2,占该地区灌溉面积的18%左右;按城市生活需水综合定额估算,将影响375万人的正常生活用水,占该区域城市人口的29%左右。由此看出,在全国大范围内存在的水资源供需不平衡、供需矛盾突出问题,将对国民经济及社会可持续发展带来严重影响。水资源紧缺状况及带来的后果之严重程度不容乐观。

一、水资源供需矛盾的原因及性质分析

我国水资源的时间、空间分布极不均匀,汛期洪水集中,年内、年际变化都很大;水资源区域分布与土地资源、人口分布及经济发展格局极不协调。

北方黄淮海、松辽及内陆河五个流域片多年平均水资源量仅占全国水资源量的19%,而该地区人口则占全国46.5%,耕地面积约占全国65%,该区域GDP约占全国总量的45%以上,是水资源量与社会经济发展极不适应的资源性缺水地区。

西南诸河流域片,多年平均水资源量为全国水资源量的20.8%,该地区人口仅占全国1.5%左右,耕地面积仅占全国1.8%,GDP不足全国总量的1%。该地区可供水量与水资源量的比值为1.15%,水资源开发利用程度极低,属典型的工程性缺水地区。

淮河流域,多年平均水资源量约占全国水资源量3.4%,该地区人口约占全国人口16.2%,耕地面积约占全国15.2%,淮河水资源开发利用程度较高,已达60%左右。据全国江河水资源质量综合评价指标分析,淮河流域污染河长占评价河长的72%左右,在全国属污染严重流域。在水资源供需平衡中,规划水平年(2000年)中等干旱水平的可供水量中,未严格按水质标准控制时的缺水率为6.6%;若按水质标准严格控制,缺水率将大幅度提高,该流域是资源性和水质性并存的缺水地区。

在我国存在严重的水资源紧缺供需矛盾突出的同时,一些地区虽然水量丰沛却因缺乏调蓄工程而无水可用,一些地区有水量却因水质达不到规定的标准有水却不能用,一些水资源紧缺地区仍存在大水漫灌或用水设备落后、跑冒滴漏现象严重等问题。对此仅从水资源量或人均占有量、经济发展水平的角度分析很难得到合理的解释,应从更深层次分析其产生的原因,即在水行业管理、水政策方面是否存在不利于水资源合理开发、利用、配置的因素。从宏观上讲,水行业管理、水政策体系应包括水工程的建设投资模式、水工程的运行管理体制、水价格的制定在内,我国现行的水利工程建设投资模式,基本上是由各级政府充当项目法人,从项目申请立项、工程规模论证的前期工作、资金筹措方案拟订等,以及工程上马开工建设均由政府办理。有些工程虽然成立了工程建设管理单位,实际上仍是由相应的政府来组织实施,建设资金来源渠道多为中央、省、市县各级财政拨款,少量为国内银行贷款或利用外资。建设资金来源渠道单一化是许多急需的工程不能及时上马、不能按设计工期完成的主要因素之一。多年来,水利工程特别是供水工程的运行管理体制,一直延续着社会公益性、服务于社会、不求赢利的老一套管理体制模式,管理范围仅限于水源工程本身,对引水、给水、配水、管网、污水排放等后续环节基本不过问,对用户的用水需求没有足够的研究;管理者缺乏市场经济观念,工程管理人员的工资福利靠财政、工程运行靠拨款,缺乏市场机制的激励。没有直接利益驱动,工程效益必然无人问津。国家投入大量资金建设工程,却不能获得应有的效益和回报,相反却要承担维持工程管理单位生存的责任,走进了恶性循环的死胡同。

兴建供水工程最大的受益者是用水户,既然受益就应有相应的付出,这是市场经济的基本法则。然而我国现行的水价政策与工程水的价值严重背离,现行的水价远不能承担起供水工程的运行成本、工程折旧、还贷、税金以及必要的利润等项要求,低廉的水价直接导致了工程维护运行管理质量低水平,用水严重浪费的现象普遍存在。一方面是没有投资者向水工程投入建设资金、管理费用不足以使工程正常运行发挥效益;另一方面是用水户无须考虑用水成本在产品总成本费用中所占的份额,滥引滥用,致使最终出现水资源供不应求即水资源供需不平衡的严重局面。

二、解决水资源供需矛盾的根本出路

解决水资源供需不平衡问题,应从供和需两方面入手——增加供水量,减少需水量。

众所周知,建设供水调蓄工程、引水调水工程及源水水质保护工程,可以有效增加供水量,关键是需要巨额建设资金;提高工业用水重复利用率及农业用水的水分利用效率,推广节水技术、改进工艺流程、开发节水器具并推广使之发挥节水作用,同样需要大量资金。若使投资者自觉自愿主动将资金投向供水工程,其原动力便是有利可图;若使各用水户主动投入资金搞节水改造,切实将需水量降下来,其原动力便是明显降低成本,从而获取更多的利润。

要改变供水工程的建设投资模式,使开发商或投资者乐意将资金投向供水工程,应抛弃供水工程纯属社会公益项目的传统观念,打破计划经济体制下由国家财政拨款的单一投资渠道模式,树立谁受益谁出资、谁出资谁获利的市场经济观念,依靠投资政策导向,吸引各方资金投入供水工程。应当借鉴经济发达国家对带有社会公益性质项目的投资者给予减税或部分免税的奖励政策,鼓励国有企业、集体企业、私人企业或外资企业向供水工程投入更多的资金,拓宽供水工程建设资金来源渠道。供水工程的管理体制,应由现行的事业单位模式转向企业管理制度,由仅管水源工程转向对水源工程、供水工程、管网配套工程以及污水排放、达标准入、处理回用等整个水循环的全过程管理,改变过去那种管水源工程的不管供水配水,管供水的不管污水排放的单一工程、局部管理体制。只有如此,才能有效遏制水资源的浪费及水资源的任意污染等弊病,使水循环这一有机整体环环相扣,发挥互相制约的作用。应实现水循环全过程管理企业化,使工程管理者责任、权力、利益挂钩,允许管理者在保证整个水循环工程正常运行,发挥设计效益的前提下,获取规定的合法利润,鼓励利用现代化的管理手段提高工作效率和管理水平,降低工程的维护管理费用和运行成本,在科学合理的调度原则下,最大限度地发挥工程效益,保质保量满足用户的用水需求,从而使企业获得更大的经济效益。

解决水资源供需矛盾的出路,就应紧紧抓住产生水资源供需矛盾的根本原因,即投资模式、管理体制和供水价格等水政策体系,这是在水资源合理开发、优化配置、有效利用中的瓶颈因素。应研究和寻找长期困扰和制约水行业迅速发展的突破口,使投资者乐意将资金投向供水工程,管理者自觉主动维护工程正常运行,用水者提出适当的可获得满足的需水量和水质要求,从而在供需双方追求各自利益的同时使水资源达到供需平衡。

三、科学合理的水价政策,应当在体现水的特殊物质属性的同时体现水的一般商品属性

工程水以其特殊物质与一般商品的有机结合,尤其突出地体现了水的双重作用。因此,工程水的价格政策就应区别于其他商品,水价政策应当在体现水的特殊物质属性的同时体现其一般商品属性。水价政策是水政策体系中至关重要的组成部分,水价的高低直接影响供需双方的切身利益,水价政策及水价的调整将导致全社会各方利益的调整与再分配。

科学合理的水价应包含两部分内容:其一,反映水的特殊物质属性。从某种意义上讲,水资源是自然资源,归国家所有,所有用水户无论是否通过采取工程措施达到使用和消耗水的目的,均应向国家交纳水资源使用费即水资源费,从而体现水资源为国家所有这一基本原则。水又是人类生存的基本物质和必需品,国家掌握水资源的宏观调控和分配权,在需要的时候,国家会不惜一切代价为某一流域或区域提供维持生存和发展的必需水量,而不以任一流域或区域的意志为转移,国家不允许任何流域或区域对水资源形成部门或区域垄断。其二,体现水作为一般商品的基本属性。通过工程措施提供给用户的水,一般均须经过水源工程对天然水量进行调蓄,引水供水工程将水送至用户附近,经配水管网到用户;为保证水质要求,需要对源水及其周边提出环境保护要求或采取保护措施;对使用后排放的污水要采取一定的处理措施使其达到排放标准。在整个水循环过程中,需要大量的建设资金作为保证。形成商品水还需要一定的运行成本,在水循环过程中,需要管理者对工程实施维护管理,工程的运行维护费必不可少。为形成良性循环,管理部门适当的赢利已被大多数人所认可,因此水价的第二部分应包括工程折旧、运行成本、合理利润及税金等项内容,应按不同工程分别计算确定。

由这两部分内容相结合制定出的水价,才是真正反映了工程水的价值。根据这样的水价各用水户无论用水量的多少,均会根据其产品的成本和利润自动考虑是否需要调整产品结构及产品数量,或改进生产工艺提高水的重复利用率,节约用水量降低成本,增加净收入。同时作为商品,还可以通过价格调整这一经济杠杆,发挥市场调节作用,吸取电力行业实行峰谷电价的有益经验,调整不同时期(丰水期、枯水期)的供水价格;或根据不同用途分类供水、以质定价。总之,水一旦成为商品,就可参照运用商品流通领域里的市场经济法则、商品价格规律,调整水价中的第二组成部分。

总之,通过制定科学合理的水价政策,有效体现水资源的国有性质,避免出现区域或部门垄断,吸引开发者投入建设资金,鼓励管理者合法经营;自然控制用水户的超额需水量和超标排放,有机地协调投资者、管理者、用水户各方利益,使之相互依赖,相互制约,形成水资源供需平衡的双赢局面。通过人与自然、人与水的和谐、和平共处,达到社会经济可持续发展的最终目标。

作者单位:水利部水利水电规划设计总院

《中国水利》03-03