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中国城市水管理法规与政策分析

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8.各级人民政府的职责

国务院可以依据《中华人民共和国水法》制定实施条例。各级人民政府应当加强对节约用水的管理,应当依照水污染防治法的规定加强对水污染防治的监督管理;在开发、利用、保护、管理水资源,防治水害,节约用水和有关的科学技术等方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工,协同国务院行政部门,负责有关的水资源管理工作;县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门,按照同级人民政府规定的职责分工,负责有关的水资源管理工作。国务院确定的重要江河的流域综合规划,由国务院审批;其他江河的流域或者区域的综合规划,由县级以上地方人民政府水行政部门会同有关部门和有关地区编制,报同级政府批准;城市和工业供水、水质保护、水文测验,地下水普查勘探和动态监测等专业规划,由县级以上人民政府有关部门编制,报同级人民政府批准。

关于水的开发,水法规定:实行取水许可制度的步骤、范围和办法,由国务院规定。跨行政区域的水量分配方案,由上一级人民政府水行政主管部门征求有关地方人民政府意见后制定,报同级人民政府批准后执行。县级以上人民政府应当将发展城市供水事业纳入国民经济和社会发展规划;县级以上城市人民政府应当组织城市规划行政部门、水行政部门、城市供水部门和地质矿产部门等共同编制城市供水水源开发、利用规划,作为城市供水发展规划的组成部分纳入城市总体规划。取水许可应当首先保证城乡居民生活用水,统筹兼顾农业、工业用水和航运、环境保护需要,省级人民政府在指定的水域或者区域可以根据实际情况规定具体的取水顺序;需要取用城市规划区内地下水的建设项目,其取水许可申请的审批权,水行政部门可以授权城市建设部门行使,具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定;水资源丰沛的地区,省级人民政府征得国务院水行政主管部门同意,可以划定暂不实行取水许可制度的范围;省、自治区、直辖市人民政府可以根据《取水许可制度实施办法》制定实施细则。对城市中直接从地下取水的单位,征收水资源费;其他直接从地下或者江河、源泊取水的,可以由省级人民政府决定征收水资源费;水资源费的征收办法由国务院规定;城市水资源费收取办法,在国家未作出统一规定之前,暂按省给人民政府规定执行。

关于城市供水,水法规规定:城市人民政府下达和根据实际情况调整城市供水企业所应完成供水数量的指令性计划;城市人民政府认为供水企业不宜破产的,应当给予资助或者采取其他措施,帮助企业清偿债务;城市人民政府要根据当地具体情况,把水价的调整纲入年度物价调整计划,逐步做到居民生活用水保本微利、工商企业用水合理计价,建立起合理的水价体系,城市供水价格的调整由城市人民政府审批;城市供水价格制定办法,由省、自治区、直辖市人民政府规定。

关于城市节约用水,水法规规定:城市人民政府应当在制定城市供水发展规划的同时,制定节约用水发展规划,并根据节约用水发展规划制定节约用水年度计划;中水设施建设根据建筑面积和中水回用水量(中水设施建设规模)确定,具体办法由县级以上地方人民政府规定,但应当符合《城市中水设施管理暂行办法》第7条所列要求;超计划用水加价水费的具体征收办法由省、自治区、直辖市人民政府制定;各省、自治区、直辖市人民政府可以根据《城市节约用水管理规定》制定实施办法;各级人民政府审批同级节约用水管理部门、财政部门等共同研究制定的节约用水奖金提取比率(节水金额的10-30%幅度内),并可以根据《城市节约用水奖励暂行办法》制定具体实施细则;城市人民政府可以根据《河北省城市节约用水管理实施办法》,结合当地实际,制定实施细则。

关于排水、污水处理和水环境保护,水法规规定:国家确定的重要江河和其他跨省江河的流域水污染防治规划,由国务院年批准;跨县不跨省的其他江河的流域水污染防治规划,由省级人民政府批准;县级以上地方人民政府应当根据依法批准的江河流域水污染防治规划,组织制定本行政区域的国民经济和社会发展中长期和年度计划;地方各级人民政府,必须将水环境保护工作纳入计划、采取防治水污染的对策和措施,必须把保护城市水源和防治城市水污染纳入城市建设规划、建设和完善城市排水管网、有计划地建设城市污水集中处理设施、加强城市水环境的综合整治。省级以上人民政府可以依法划定生活饮用水地表水源保护区,对生活饮用水水源保护的具体办法由国务院规定;饮用水水源保护区的划定,报经县级以上人民政府批准;跨省、市、县的饮用水水源保护区,其位置划定和管理办法,由保护区范围内的各级人民政府共同商定并报上一级人民政府批准。省级人民政府可以对国家水环境质量标准中未规定的项目,制定地方补充标准,并报国务院环境保护部备案,对国家水污染物排放标准中未作出规定的项目,可以制定地方水污染物排放标准,对国家水污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准;跨省级行政区的地方水环境质量补充标准和地方污染物排放标准,由有关省级人民政府协商制定,并报国务院环境保护部门备案。地下水超采区和禁止取水区,由省级以上人民政府有关部门划定,报同给人民政府批准。省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体,可以实施重点污染物排放总量控制制度,并对有排污量消减任务的企业实施重点污染物排放量的核定制度,具体办法由国务院规定。城市人民政府应根据国家产业政策,科学合理地调整产业、产品、能源和原材料的结构,采取措施,逐步淘汰污染严重的工艺、设备,停止生产污染严重的产品。因突发性事故造成或可能造成饮用水水源污染时,由环境保护部门根据当地人民政府的要求组织有关部门调查处理,必要时经当地人民政府批准后采取强制性措施以减轻损失。对造成水体严重污染的排水单位,限期治理,中央或者省级人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理,由省级人民政府决定;市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理,由同级人民政府决定;在生活饮用水地表水源一级保护区内已设置的排污口。由县给以上人民政府按照国务院规定的权限责令限期拆除或者限期治理。地区性排放标准增加的项目,由省级人民政府批准,排污费可缴入当地财政;各省给人民政府可以根据国务院《征收排污费暂行办法》制定具体的实施办法;污染源治理专项基金从征收的超标排污费用于补助重点排污单位治理污染源资金中提取,提取比例在20-30%幅度内,由省级人民政府确定。城市污水集中处理设施的污水处理费的收取、管理能及使用的具体办法,由国务院规定。

关于供水、排水、污水处理设施的建设、管理,水法规定:省、自治区、直辖市可以根据《工程建设项目报建管理办法》制定实施办法或细则;各城市可结合当地实际情况,制定本市市政工程设施管理细则,并规定相应的奖惩制度;国家所有的水工程,应当按照经批准的设计,由县级以上人民政府依照国家规定,划定管理和保护范围;集体所有的水工程,应当依照省级人民政府的规定,划定保护范围。各级人民政府制定的国民经济和社会发展计划,应当包括城市建设计划;城市维护建设资金由财政部门筹集和监督管理,商城市建设和其他有关主管部门提出资金分配方案,报同级人民政府批准后下达年度预算支出指标,由城市建设行政主管部门及其他有关部门制定使用计划并组织实施。

关于水事纠纷,水法规规定:地区之间发生的水事纠纷,协商不成的,由上一级人民政府处理;单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷,不能通过协商或者调解解决的,可以请求县级以上人民政府或者其授权的主管部门处理;县级以上人民政府或者其授权的主管部门在处理水事纠纷时,有权采取临时处理措施,当事人必须服从。

关于行政处罚,水法规规定:省级人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及国务院批准的较大的市人民政府制定的规章,可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定;尚未制定法律、法规的,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚(罚款的限额由省级人民政府代表大会常务委员会规定);各级人民政府依照《中华人民共和国水污染防治法》《城市供水条例》规定的权限,行使行政处罚权,责令违法行为单位停业或者关闭;各级人民政府依照《取水许可制度实施办法》、《城市地下水开发利用保护管理规定》和《石家庄市城市节约用水管理办法》的规定,在自己的职权范围内先例行使行政处罚权,对违法行为人处以核减其取水量、责令其停止取水、吊销其取水许可证,责令其停止用水和行政处罚。

关于行政复议,《行政复议条例》规定:对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议,由本级人民政府管辖(法律另有规定的除外);对地方各级人民政府具体行政行为不服申请的复议,由上级人民政府管辖;对省级人民政府具体行政不服申请的复议,由作出具体行政行为的省级人民政府管辖。人民政府应当根据工作需要,确定本级人民政府的复议机构或者专职复议人员。人民政府审查具体行政行为时,发现具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的,在职权范围内依法予以撤销或者改变;无权处理的,向其上级人民政府报告,上级人民政府有权处理的则依法予以处理,上级人民政府仍无权处理的则提请有权机关依法处理。

当事人不服水管理机构的具体行政行为,可以依法向人民法院起诉。水管理机构违法行使职权,使当事人遭受损失的,当事人有权依法得到国家赔偿。

违反水法规的有关规定的公民、法人或其他社会组织要依法承担相应的经济责任、民事责任、行政责任或者刑事责任。水管理机构依照水法规的有关规定行使行政处罚权和水规规定的其他权力。

水管理机关及其工作人员违反水法规,要承担相应的法律责任;因违法行使职权,侵犯他人的全法权益时,受害人有依照法律要求取得国家赔偿的权力。当事例在认为水管理机构及其工作人员行使职权的具体行政行为不当时,可以依照法律规定要求有关复议机关进行行政复议或者向人民法院提起诉讼。

行政监察机关和城市监察机关对水管理机构及其工作人员,在检查其遵守和执行水法规中的问题、爱理当事人对其提出的控告检举等方面实施监察;对公民、法人或者其他社会组织在遵守水法规的方面实施监察。

3.水法规体系分析

1.中国的水法规以宪法为统领,分为众多的层次,各层次的法规的法律效力和法律地位已在第一部分作了叙述。众多层次的水法规集中了从中央到地方、从各级国家权力机关到各级国家行政机关、从各级人民政府到各级人民政府所属工作部门的集体智慧,内容完整而丰富。

中国的立法体制保障了水法规体系的统一。(1)各级人民政府所属各工作部门的立法统一于该人民政府,各级人民政府的立法统一于它的权力机关和它的上一级人民政府,各级国家权力机关的立法统一于它的上一级国家权力机关,地方各级国家权力机关的立法统一于中央;(2)国务院所属各部、各委员会的立法统一于国务院,国务院的立法统一于全国人民代表大会及其常务委员会,全国人民代表大会及其常务委员会的立法统一于宪法,宪法由国家最高权力机关以比其他任何法律都更为严格的程序加以制定和修改。

在保证立法权统一于国家最高权力机关的原则下,中国的水法规在立法方面又充分发挥了国家各级权力机关和国家各级行政机关及其所属各工作部门、中央和地方的积极性和创造性,很好地体现了根据各地方的具体情况因地制宜管理水事务的特色,符合中国国情。

2.水法规是一切国家机关、武装力量、各社会团体和各社会组织、全体公民在水事活动中都必须遵守的法律。国家机关在制定了法律之后,同时也要严格执行模范遵守法律。

但是,由于国家政策是法的制定依据,法是国家政策的系统和具体条文化,所以在法没有做出具体规定或者规定尚不十分明确时,国家政策就起到了法的作用或者对法的补充作用;国家为了修订法律,往往先以国家政策指导具体的实践活动,然后在总结实践经验的基础上再把国家政策上升为法律,在这种实践活动中,国家政策也起到了法的作用。

因此,各级国家机关的水政策是该国家机关所制定的水法规的重要补充。以政策补法之不足体现了水法规的灵活性。

3.技术法规在其内容上仍属技术规范,只是由于相应的法律规范规定了它的法律效力才使其上升为技术法规。因此,技术法规不是一个法规的层次,而是相应法规的组成部分。

4.各级人民政府在水法规中发挥了具大的作用。在许多水法中都有“……由国务院(或者……人民政府)制定具体办法”、“国务院(或者…人民政府)组织有关部门……”“国务院(或者…人民政府)有关部门,结合各自的职责……”的规定,这一方面体现了立法的技巧性,同时也体现了法律赋予各级人民政府的权力是很大的,便于各级人民政府根据实际情况适时制定和修改相应法规,便于各级人民政府以对其所属各工作部门职责分工的灵活性来灵活地实施相应的法规。

5.水法规对水资源的所有权、水的开发利用、城市供水、水的重复利用与节约用水、污水和废水的处理和排放、水环境的保护等各个环节都有作出了详细的规定。所规定的内容涵盖了从国家规划到流域规划,直至城市区域规划,从跨流域、跨行政区域的水量分配管理到城市用水定额管理直至居民卫生洁具节水管理等各方面。

6.根据水法规的有关规定,国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作,国务院环境保护行政主管部门通过负责对全国水污染防治实施统一监督管理的方式,国务院城市建设行政主管部门通过在服从国务院水行政主管部门的规划管理和业务指导的前提下综合管理城市水资源的方式、国务院地质矿产行政主管部门通过参与水资源调查、评价、规划的方式,国务院卫生行政主管部门通过对城市饮用水的卫生监督的方式,共同协同国务院水行政主管部门做好全国水资源的统一管理工作,在水管理工作中各自的地位和相互关系是明确的。但是,实际上的水管理机构却多达近二十个,而且管理机构的职责分工过细且多有相互重叠,从水法规方面分析其原因可能于下述两方面有关:

(1)根据前述第4点,水法规赋予各级人民政府的权力过大。本来其立法初衷可能是出于便于国家行政机关提高水管理效能的考虑,但各级人民政府除水管理工作尚有许多重要的其他管理工作,因而在对其所属各工作部门的职责分工上难免不明确。

(2)各级人民政府对其所属各工作部门除在行政上受它的政府领导外,还要在业务上受它的上一级行政主管部门的业务管理。如此,便将已形成多层次的水法规从国务院各部、各委员会直至他们各自归口管理的地方各级人民政府所属的工作部门进行了竖向分割,使多层次的水法规成为多层的条块。当行政法规的法律规范的强制性过于宽松时,难免产生国务院各部、各委员会制定的部门规章都不同行政法规相抵触,但各部委的部门规章之间却相互冲突的现象,地方各级人民政府及其所属工作部门的立法可能亦有此问题。由此导致上述条块繁多、界限不清。

为此,各级人民政府对其所属各工作部门的职责分工上应该明确界限,立法应该严谨以防强制性过于宽松。

7.有些水管理机构设置的必要性不大。如国家建筑材料工业局和建设部联合成立的卫生洁具配件生产定点管理小组。可以由国家技术监督局发布关于卫生洁具在节水方面的性能技术指标,那么生产、销售不合格的卫生洁具者便要依法承担产品质量责任的法律后果并由工商行政管理部门、消费者协会、人民法院作出处理即可。

8.部分法之间存在相互冲突或者潜在的相互冲突,主要是:

(1)《中华人民共和国水法》第11条第2款地规定与《中华人民共和国水污染防治法》第10条的规定相冲突,前者没有对国家确定的重要江河和跨行政区域的江河流域规划作出规定,后者没有注意到跨行政区域的江河流域的水质保护规划还涉及到其他行政区的权益,也没有注意到国家确定的重要江河的流域水质保护规划应当由国务院批准。

(2)水利部《关于城市<供水条例>有关情况的通报》中“目前,也有许多城市供水由水利部门直管到水笼头,各级水利部门应加紧工作,争取城市人民政府的认可”。这里直接与宪法、法律和行政法规相抵触,与国务院各部、各委员会制定的规章相冲突。该通报属于水利部的政策文件,水利部是国务院所属工作部门,他所发布的政策文件,必须符合宪法、法律和国务院制定的行政法规,而法律和行政法规的有关规定中对城市水管理机构的设置和权限显然与该通报有重大矛盾。

(3)《河北省城市节约用水管理实施办法》第18条“有下列行为这一的,城市建设行政主管部门应当责令其限期改正或者完善节约用水设施,并可以限制其用水量:……城市用水单位使用国家淘汰的用水设备和器具的;……”与建设部《城市房屋便器水箱应用监督管理办法》第10条“违反本办法有下列行为之一的,由城市建设行政主管部门或者其授权的部门责令限期改正,按测算漏水累计征收3-5倍的加价水费,并可按每套便器水箱配件处以30-100元的罚款。……”。两者之间有不协调之处。

(4)《河北省城市建设管理条例》第56条规定:“本条例的行政处罚办法及罚款数额,由县级以上城市人民政府制定”。规定有以下不适宜之处:

根据《中华人民共和国行政处罚法》第9条~第14条的规定,行政处罚所依据的实体法只能是法律、行政法规、地方性法规和省自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市人民政府,经国务院批准的较大的市人民政府所制定的规章这四类法律文件,其他任何规范性文件都不得设定行政处罚。所以由县级以上城市人民政府制定行政处罚办法和罚款数额,于上述法律的规定不一致,且易致“滥罚”。

该条例第55条中列示的行政处罚行为主要包括:超过规定的排放量或者污水水质标准排放污水的;擅自设立经营城市供水等公用事业的;擅自开采城市地下水的。对这些行为,《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《城市供水企业资质管理规定》和《生活饮用水卫生监督管理办法》、《取水许可制度实施办法》和《城市地下水开发利用保护管理规定》中已设立了具体的行政处罚。由县级以上城市人民政府重新加以规定行政处罚,在立法实践上易造成人民政府制定的规章与法律、行政法规、国务院部委制定的规章不一致。

9.部门法的条文有不明确之处,主要是:

(1)《取水许可制度实施办法》第10条:“……需要取用城市规划区内地下水的,在向水行政主管部门提出取水许可预申请前,须经城市建设行政主管部门审核同意并签署意见”和第11条:“……需要取用城市规划区内地下水的,应当经城市建设行政主管部门审核并签署意见后由水行政主管部门审批,……。该两处规定实际上均不能构成也无法在本行政法规中构成法律规范。因为它仅有“假设”、“处分”而没有“后果”,即“如果需要取用城市规划区内的地下水”——假设,“那么就要在向水行政部门提出取水许可预申请(申请)前经城市建设行政主管部门审核同意并签署意见”——处分,“否则……”——后果。这里既没有申请人承担“否则,水行政主管部门不予受理”的后果,也没有水行政主管部门承担“否则,水行政主管部门不得受理(或者审批)”的法律后果。

(2)《取水许可制度实施办法》第21条:“……地下水严重超采……”和《城市地下水开发利用保护管理规定》第12条:“……地下水已严重超采,地面已明显出现沉降的地区”但地下水严重超采或者“地下水已严重超采”的法律概念没有作出规定,可能造成执法过程中难以适用的后果。

10.《城市供水条例》第7条“国务院城市建设行政主管部门主管全国城市供水工作。省、自治区人民政府城市建设行政主管部门主管本行政区域内的城市供水工作。县给以上城市人民政府确定的城市供水行政主管部门(以下简称城市供水行政主管部门)主管本行政区域内的城市供水工作”。该条的规定,在国务院、省、自治区政府与各城市政府之间,将城市建设行政主管部门对城市供水工作的行业管理工作体制割断,不便于管理机构提高行政管理效能。

11.由于历史的原因,城市中管理水的机构甚多,致使水管理工作效能不高。在相当多的水法规中,都有“由有关部门”行使“有关职责”的规定,这在事实上放任了多部门以重叠行使水管理职权的方式低效能地管理水事务的不正常现象,并且极易产生新的不应该的水管理部门。

12.在众多的水法规中,关于超过地下水的允许开采量(允许开采量,见供水水文地质勘察规范(GBJ27-88 第8.2.17条)开采地下水的行为的法律后果几乎没有作出规定,不利于对环境公害的防治。

13.根据宪法的规定“国家保障自然资源的合理利用”,保护水资源、保证水的合理使用也是国家的责任。但在水法规中对国家责任几乎没有作出规定,所以在少数城市往往出现地方长官意志代替法律的后果。

14.在水法规中,针对水管理机构及其工作人员的法律责任规定较少,容易产生水管理机构行为的不廉,滋长水机构工作人员滥用职权、玩忽职权、循私舞弊的腐败现象。

4.建议

1.由有关国定机关对现有水法法律文件和水法律规范进行汇编,在此基础上对其进行编篡,使之成为一部具有内部联系的统一的水法典。

2.有关国家机关发布的水法规法律文件应做到规范化,包括法律概念的统一、条文的明确、名称的规范。

3.通过有关试点活动,总结试点经验,逐步把精简水管理机构、提高管理效能的政策法律化。

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