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中国城市水可持续管理的战略对策

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5.3 水价改革

长期以来,受计划经济和“供给制”的影响,我国的供水价格一直偏离其自身的价值,供水价格普遍低于供水成本,这种现象制约着我国计划用水、节约用水的顺利开展,造成了水资源的极大浪费和低效率的使用。事实上,不合理的水价对城市缺水起到了推波助澜的作用,这种作用,一方面表现在售水价格低于制水成本,造成企业政策性亏损,致使供水企业没有扩大再生产的能力,使得投资建设完全依赖于政府的投入,而政府财力有限,投入不足,又使缺水的形势更加严竣。据统计,在全国300多个缺水城市中,就有260个城市是由于供水设施能力不足造成的。水价不合理的另一个负面作用是,过低的水价助长了人们浪费用水的潜在意识,进而使城市缺水的局面雪上加霜。水价水合理的再一个负面效应是造成多用水、大排放的恶果,加大了污水处理的负担,使城市水环境进一步恶化。由此看来,在我国进行水价改革,建立一种科学的水价管理体系已经势在必行。

5.3.1指导思想

水价的改革,应当按照建立社会主义市场经济体制和转变经济增长方式的要求,逐步建立起有利于促进城市供水事业发展、促进节约用水、促进水商品化的供水价格体系,充分发挥水价格的经济杠杆作用,实现水资源的优化配置,保证水资源的可持续开发利用。

5.3.2 改革目标

水价改革的目标是,逐步建立起供水企业良性发展的机制,按照现代企业制度的要求,最终实现企业经营机制的根本转换,使企业能够自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展、独立承担民事责任。企业在独立经营的前提下,自负盈亏,扩大再生产不需要由政府投入,政府只在供水设施的规划和建设、供水水质和服务质量、供水价格等方面进行监控,使企业能够保证水的供应,满足城市用水需求。

5.3.3 改革内容

水价的改革首要内容是规范水价格的构成。城市供水价格的制定,应当综合考虑水厂的制水成本。水价改革,近期限应以减亏为主,从减亏到保本,再到合理盈利,使企业的经营逐步走向良性循环轨道。水价改革的第二项重要内容是给企业确定合理的利润水平,使企业能够逐步实现自我积累和自我发展。水价改革的第三项内容就是要逐步形成一种合理的水价体系,对工业和其他企事业单位及城市居民生活用水都应当实行规范化的计划用水、分类定价和超用加价的计价方式,建立和健全水价制定的听证会制度,完善水价的监审制度。

5.3.4 改革措施

进行水价改革,首先应当制定有关规定和办法,使水价的改革工作有章可循,减少改革的风险和失误。其次,要在不断总结、不断创新的基础上,建立起一种科学的水价管理制度。第三,选择一些典型城市进行试点,在总结经验和进一步完善的基础上进行广泛的推广。第四,根据各地经济和社会的实际情况,有计划分步骤地安排好各地的水价调整工作。总之,改革调整水价要分期、分批、有计划、有步骤地进行,切不可急于求成。

目前,我国的水价改革工作已拉开帷幕,国家计委和建设部已召开过多次关于城市供水价格方面的研讨会,并在认真分析研究论证的基础上,于1999年9月颁布了《城市供水价格管理办法》,该管理办法对城市供水价格的概念、组成、制定原则、制定程序及主管部门等都做了明确规定。该办法的出台,使城市供水价格的制定与管理有章可循、有法可依,将为完善和规范我国的城市供水价格体系、促进我国供水企业顺利走向市场经济、实现经营机制的彻底转变,起到了积极的推动作用,这也是石家庄市水价改革应当遵循的原则。

5.4 机构改革

现行的条块分割,政企、政事不分的城市水管理机构体系,已不适应社会主义市场经济体制改革的需要,为加强对水量、水质和水价的统一管理,应当对城市水管理机构体系进行重大改革。

5.4.1 改革目标

根据国家经济体制和政治体制改革的主体走向,城市水管理机构改革的总体目标拟定为:逐步建立能适应社会主义市场经济体制的管理体系,加强机构的能力建设,提高科学管理水平,确保城市水资源的可持续开发利用,以满足因城市社会经济持续发展和城市居民生活水平不断提高而增长的全理用水需求,并产生最大的社会效益、环境效益和经济效益。

5.4.2 改革原则

要坚持一完善“国家对水资源实行统一管理与分级分部门管理相结合的制度”,按“精简、统一、效能”的原则,调整政府水管理机构,减少管水部门的机构层次,提高机构的办事效率。

政企政事分开,转变政府职能,按现代企业制度改组企业,把水经营管理的权力和责任全部归还给企业,使企业逐步走向市场。政府的主要职能是制定行业政策与法规,并组织、指导和监督实施,管理的重点应是水量管理,水质检查和水价调控。

各级政府城市水管理机构的职能应各有侧重。中央政府市水管理机构侧重于水行业政策、法规、标准和规划的制定,并进行宏观的行业指导和监督;省级政府城市水管理机构是中央政府与城市政府对口部门之间的桥梁,侧重于地方政策、法规和规划的制定,并直辖市和监督实施。城市政府水管理机构析职能重点应是政策、法规、规划的具体组织实施。总之,一句话:中央政府管方针政策,省级政府协调监督,城市政府管组织实施。

5.4.3 建立一体化的城市水管理机构

大家知道,城市水管理的对象是城市“水系统”

该系统由城市水源、城市供水、城市用水和城市排水等四个子系统组成,每个子系统又可分为若干个次一级的子系统,各子系统之间既相对独立,又相互影响,相互依存,密不可分。因此,城市水管理是一项涉及城市水资源开发利用和保护的复杂的系统工程,不仅要用系统的观点、理论与方法去解决水管理问题,还应按“系统”的原则去构架城市水管理的组织结构。拟建立的一体化城市水管理机构是城市规划、建设和管理体系的重要组成部分,是从性于城市管理系统的一个子系统,必须紧紧围绕城市建设与管理这个核心。所谓的“一体化管理机构”,并不是说城市水管理必须只能由一个机构秋行使,而是强调管水的政府职能应尽可能集中在城市政府的某一个机构中,暂不能集中的城市应通过地方立法或政府授权,强化某一个机构的协调能力,机构的管理对象应是城市水源、供水、用水、排水、节水和污水处理的整个“城市水系统”,也就是城市水资源开发利用和保护的全过程。

5.4.4 组建城市水务(集团)公司

为使城市水企业能真正成为独立法人,拟分步组建城市水务(集团)公司,统一规划、建设和经营水源、供水、排水和污水处理等工程设施,为城市社会提供全面的服务。集团公司的组成模式要根据城市的具体情况而定,既可由供水公司和排水公司组成,也可由原水公司、制水公司、售水公司、排水公司、污水公司和中水公司组成,还可能会有其它的组成形式。其实,集团公司采用什么组成形式并不重要,重要的是如何发挥集团公司的整体优势,力争做到资源效益、社会效益、环境效益和经济效益的统一。

尽管对水企业是否仍保留“公用事业”的属性尚未可讨论,但水的特殊性和社会对水的依赖程度决定了水企业的投资和经营管理行业尚不能完全市场化,适当的政府支持和指导是必要的,问题是如何掌握这个度,按照建立现代企业制度的要求,明确产权关系,产权和经营权分离可能是问题的关键。在集团公司的组建过程中,要以“供水公司”为核心,把“供水”作为水产业发展的经济增长点,只有在提高供水公司财务能力的基础上,才可能有经济实力去带动其它水企业的发展。因此,城市水务(集团)公司的发展拟分步进行,首先应通过供水价格的初步调整,使供水企业扭亏增盈,政府的财政补贴主要用于水设施的基本建设和污水厂的运行管理而不能用于净水厂的运行。然后,通过供水公司的内部挖潜和供水价格 的进一小调整,提高成本回收能力,使供水公司不仅能收回建设投资,还有扩大再生产的能力。与此同时,污水公司的运行管理也应做到收支平衡。在这种情况下,才基本具备组建城市水务(集团)公司的条件。即便如此,政府对城市水基础设施的投资在相当长的时期内尚不能取消,但可逐步减少。城市水务(集团)公司的主要职责是高效地经营管理国有水企业资产,为城市社会提供满意的水服务。

当然,在发展城市水务(集团)公司时,要注意竞争机制和多种经济成分的引入,这是一个既迫切又具相当难度的课题,需要作进一步的探讨。

5.4.5 发展城市水务中介机构

随着政企、政事分开和政府职能的转变,从政府中分解出来的职能一部分下放到企业,一部分将向事业单位转移,但现行靠政府财政支持的事业单位体制也将面临重大改革,因此,发展城市水务中介机构,也许是事业单位改革可供选择的一条出路。

城市水务中介机构的功能主要有两条:一是作为政府机构的参谋和助手,为政府水管理机构行使水管理职能提供政策咨询和技术支持;二是为城市水经营企业提供全方位的技术服务。因此该机构的设立应具备独立性、专业化和权威性。

独立性是对中介机构的基本要求,它既不能依附于政府,又不能紧靠企业,而是处于第三方位置,依法独立地开展工作;专业化是中介机构生存的基础,也是树立其权威性的重要前提。有关水量管理、水质监测和水价核算等方面的技术工作都可能成为中介机构业务发展的目标。

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