在借鉴国内外补偿机制的基础上,根据北京市和河北省的生态、经济、人文历史等综合情况,笔者认为,应从构建横向财政转移支付制度、理顺水资源管理的价格机制、实行流域统一管理运行机制、加强流域水资源法治体系建设等方面,全面建立和完善京冀水资源补偿机制。
――构建横向财政转移支付制度。所谓水资源补偿的横向转移支付,指的是为了解决水资源生态外溢效应,按照“谁受益谁付费”的原则,由水资源建设和保护的下游受益地区向上游地区支付一定的补偿资金,以促进流域水资源建设和保护的一种财政制度。通过建立水资源补偿的横向财政转移支付制度,使得上下游地区在水资源建设和保护方面形成市场交换关系,可以实现水资源保护的外部效应内在化,提高流域水资源配置的效率。
河北作为上游地区,其对水资源的保护将使得下游的北京受益,其对水资源的破坏不仅是对河北自身的损害,也会对北京地区产生巨大损害。多年来,经济相对落后的河北为保护北京地区水资源付出了巨大的努力和牺牲,作为下游经济较为发达的北京理应与河北通过协商方式确定补偿额,通过区际间横向的财政转移支付制度给予河北以水资源补偿。
――理顺京冀水资源管理的价格机制。水资源的价格机制是水资源补偿机制有效的利益调节手段。通过水资源价格的调整发挥价值规律的作用,使水资源价格和价值相匹配,真正起到经济杠杆的作用,可以促进水资源的优化配置,提高水资源的合理开发效率。
目前京冀水资源价格主要存在着定价原则不合理,导致水价标准偏低,没有真正反映水资源本身的价值、稀缺程度以及环境成本。水资源价格与价值背离导致水资源短缺与浪费局面并存。目前河北省水资源费征收的标准基本上都是2000~2002年期间制定的,普遍偏低。北京市水资源费标准是2004年制定的,平均是每立方米1.36元,没有充分体现水的资源价值。
科学的水价结构应该是:直接从江河取水的水价包括资源水价和环境水价,使用水工程供水的水价应包括资源水价、环境水价和工程水价。按照国务院办公厅《关于推进水价改革,促进节约用水保护水资源的通知》(国办发200436号)的要求,京冀应该建立完善科学的水价体系和管理体制,水价的制定要体现市场经济运行原则,做到成本补偿、合理收益,进一步扩大水资源费征收范围并适当提高征收标准。按照《水利工程供水价格管理办法》的规定,将非农业用水价格尽快调整到补偿成本、合理盈利的水平。同时优先提高城市污水处理费征收标准,将污水处理费标准调整到保本微利水平。最终形成水资源费、工程供水水价、污水处理费与终端水价之间的合理的比价关系。
――实行京冀水资源统一管理运行机制。目前京冀水资源管理机构重叠、“多龙治水”,管理责任模糊,管理效率较低。建立京冀水资源统一管理运行机制,应进一步明晰流域管理机构定位;应进一步加强海委的流域统一管理职能,修改完善流域规划,逐步建立流域水资源调度管理体系,实施统一规划,统一调度和有效监管,实现流域水资源统一管理;对城乡的防洪、除涝、蓄水、供水、节水、排水、水资源的保护,污水处理及回收利用等进行流域一体化的管理,打破城乡、部门、地区之间的分别,从“多龙管水”到“一龙管水”,彻底改变过去那种管水的不管供水,管供水的不管排水,管排水的不管排污,管治污的不管回收利用的混乱局面,要把涉水事务统一起来。在此基础上,建立上下游水资源补偿机制和水市场交易体系。
――生态补偿资金的来源。就来源而言,目前比较现实而有效的资金渠道主要有:水资源费,北京地区就受让上游地区转让的水资源而收取的水资源费,应当作为上游地区有效供给和保护水资源的基本资金保障;生态补偿税,北京市政府可以在征得中央政府同意的基础上,开展征收生态补偿税试点,以用水量为征费或课税对象向用户征收生态补偿税,以此作为水资源补偿资金的一个重要和稳定的来源;财政补偿资金等。