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水利研究 | 从特朗普行政令看美国国家水安全战略考量
发布日期:2022/5/17 12:30:57
  前 言

  美国对水安全的重视程度全球有目共睹。为应对日益凸显的水安全问题,美国近年来先后出台了《2013—2018年水与发展战略》《2014年/2015年/2016年水与发展战略落实情况报告》《美国政府2017年全球水战略》等文件。2020年,美国政府指出,充足、安全和可靠的水资源对提振美国经济、促进社会和环境可持续发展以及改善人民福祉至关重要,必须以加强涉水部门间协调作为有力抓手,有效管理水资源、维护更新涉水基础设施、保护水生态环境、提升技术支撑水平,全面保障美国国家水安全。在此背景下,时任总统特朗普于2020年10月亲自签发了《美国水资源管理和水基础设施现代化行政令》(以下简称《行政令》),首次将水安全问题上升至《行政令》这一具有强制性文件的高度,也是首次针对涉水部门间协调提出明确要求。

  《行政令》明确规定,美国政府2021—2025年期间将主要在提高供水安全性和抗旱能力、改善水环境水生态、重视水资源可持续利用、提升预测能力和水平等4个领域持续发力。同时,为整合现有涉水工作组,改善各涉水机构水资源管理政策和措施的协调性,减少机构间职责重复和冲突,决定成立“水资源机构间次级内阁”(以下简称“水内阁”)。

  水内阁由美国内政部部长和美国环境保护署署长共同担任联席主席,成员包括美国农业部、商务部、能源部、美国陆军工程师兵团的高级官员。水内阁将与白宫环境质量委员会、管理和预算办公室、科学和技术政策办公室以及其他联邦机构的高级官员密切合作,共同处理涉水事务。《行政令》主要推进的4个工作领域中均体现了部门协调这一宗旨。除在上述4个领域协调涉水事务外,水内阁还将负责制定国家水资源战略,支持和开发水领域的人才队伍建设等工作。下面重点梳理分析4个领域的相关内容。

  PartⅠ

  提高供水安全性和抗旱能力

  根据气象趋势研究,美国政府预测干旱将变得更加频繁、持续时间更长、影响更严重,持续干旱最终会迫使人类生产生活方式发生根本性变化。为减轻和应对干旱影响,美国政府提出要从水库大坝日常运行维护及安全评估入手增加蓄水能力,关注科罗拉多流域持续干旱和灌溉农业,落实“支持长期抗旱的优先行动”,加强各州、地方政府与农民、牧场主和土地所有者之间的协调。

  2019年7月31日,美国政府启动了“支持长期抗旱的优先行动”,围绕数据收集和集成、加强关键基础设施的干旱风险信息共享、提升抗旱规划水平、协调抗旱活动、利用市场化手段和技术手段提高用水效率等具体目标,将当前正在开展的40项余抗旱工作进行了分类,主要做法如下。

  (一)推动20余个国家级机构形成合力

  推动建立覆盖国家安全、农业、水资源、环境、经济、应急管理等多方面的国家抗旱伙伴关系,由美国国防部、内政部、农业部、商务部、能源部、国土安全部、环境保护署、国家经济委员会、国家海洋和大气管理局、国家航空航天局、联邦紧急事务管理局等20余个国家级机构组成,共同加强联邦政府各机构间协作,最大程度减少监管成本,确保抗旱工作取得实效。

  (二)加强研究提升抗旱规划水平

  要求各机构加强相关研究,开展干旱灾害对生态系统的影响分析,进行可用水量综合评估,定量分析农业用水和缺水情况,快速识别极端易受干旱影响的区域,定期举办全国性抗旱论坛,加强经验交流等,从而准确研判当前干旱形势,协助各州、地区和部落提高抗旱规划水平。

  (三)指导各地关键基础设施应对干旱

  重点是落实2017年、2018年由国土安全部牵头制定的《区域干旱指南》,根据该指南中有关干旱灾害对基础设施潜在影响的分析,指导各地加强关键基础设施抗旱工作。

  (四)用市场化思路和技术创新手段提高用水效率要求各机构支持推进创新投资模式等市场化方法,提高用水和供水系统的灵活性和效率。同时,各机构应通过开展创新性研究和国际合作等方式,进一步提高用水效率。

  PartⅡ

  改善水环境水生态

  在改善水环境水生态方面,美国政府高度重视大湖区生态修复和保护工作,继第一阶段(2010—2014年)和第二阶段(2015—2019年)之后,行政令明确要求实施环境保护署发布的“大湖区恢复计划第三阶段(2020—2024年)”“更新环境保护署的水质交易政策以促进基于市场的水质改善机制”备忘录。同时,《行政令》指出,要加强工作组成员机构间的协调,以支持“密西西比河/墨西哥湾流域营养物质减少计划”“南佛罗里达州大沼泽地综合恢复计划”等。

  大湖区除密歇根湖属于美国之外,其他四湖均为加拿大和美国共有,属于典型的跨界水体,其重要程度不言而喻。目前,美国将继续推进落实5个方面的工作,具体要点如下。

  (一)强化重点污染区域监管

  一是开展生态恢复,减少污染区域面积。预计2021年年底之前将水牛河等5个河湖水域从重点污染水域名单中去除,将圣劳伦斯河等10个河湖水域作为下一个5年需要重点关注的污染水域。二是扩大《鱼类消耗安全指南》的使用范围,帮助公众以可持续、健康的方式利用和消耗大湖鱼类资源,同时注重将本地传统鱼类知识纳入该指南当中。三是重视大湖区重点化学物质的监测,填补关键数据在监测方面的空白。

  (二)防控物种入侵

  一是防止新物种入侵。加强大湖区各州的能力建设,使其能快速应对新出现的物种入侵情况。加大风险评估力度,锁定存在入侵可能性的物种以及其可能的入侵和生存路径。加强探测,利用环境DNA等新技术严密监测,防止新的入侵物种在大湖当中繁殖。二是开展针对入侵物种控制的持续性研究,控制已有入侵物种的数量和种类。三是研发并改进控制特定入侵物种的技术,将入侵物种探测和控制技术投入实际使用,如通过捕捞、建造有关设施等措施控制亚洲鲤鱼的蔓延等。

  (三)降低非点源污染对近岸的影响

  一是相关机构将重点关注有关农场和河流,减少农业化肥对近岸水质的影响。二是鼓励使用绿色基础设施,减少未经处理的废水排放量,降低未经处理径流的流速,在径流流入大湖之前过滤其中的沉淀物、过多的营养物质、有毒污染物等。三是评价“五大湖水质协议”中的营养物质指标,研究新的方法来预防有害藻华发生,提高非点源污染的控制效率。

  (四)加强栖息地和物种保护通过当地和区域协同开展保护和监测行动,保护和恢复当地鱼类和野生动物物种的栖息地,提高物种的健康水平以及应对变化的适应能力。

  (五)推动生态保护有关内容纳入主流教育课程

  相关联邦机构将会同有关部门继续为学前教育到高中阶段在校学生提供大湖区生态系统教学内容,并在公园、博物馆、动物园等固定或流动地点开设相关知识普及活动和课程。相关机构将继续支持针对青年开展大湖区生态有关教学和教育内容,并促使有关内容被纳入主要教育课程中。

  PartⅢ

  重视水资源可持续利用

  有关统计数据显示,美国每天废水排放量达到3400亿加仑(1加仑=3.758升),排放来源包括市政用水、工业产生的废水、冷却用水、农业径流等,而回用水占美国用水需求的比例只有不到1%。美国政府指出,在气候变化影响下,全力保证供水的长期可持续性和稳定性,是保障美国水安全的重要举措,而水资源的可持续和循环利用是关键一环。因此,美国政府提出,联邦涉水机构、各州政府、学术机构和私营部门要整合资源、开发技术、制定有针对性的措施,共同发掘水资源循环利用的潜力。

  (一)增强政策协调性

  一是在环境保护署、水回用协会等机构已开展工作的基础上,进一步整编、整合现有水回用政策文件及相关措施。二是环境保护署牵头组织成立有关水回用的论坛,为各州分享信息和交流经验提供平台。三是计划发布一项新的许可证,旨在符合环境影响评估有关标准前提下加快对建造部分水回用设施的审批速度。

  (二)系统开展水回用研究

  一是计划制定全国水回用研究战略,根据回用水的来源和用途,列出未来水回用研究的重点方向,从而为水回用提供基础理论支撑。二是考虑到地下水回补是补充用水的重要来源,且目前相关研究对于地下水回补如何实施、如何管理等存在诸多不一致,因此计划开展地下含水层储水能力和回补情况研究,厘清地下水储量和回补措施现状,实现地下水保护和可持续利用。三是开展联邦小型企业创新研究项目,研发水回用新技术并评估由其资助的所有水回用项目,寻找技术短板,寻求水回用技术的突破。

  (三)进行资金整合、拓展融资渠道

  分析联邦机构与水回用有关的资金来源,通过部门间协商等方式协助各机构梳理资金使用的目的和具体流程,进行资金整合,合理使用资金。同时,进一步拓展农业部面向水与废水基础设施的项目,特别是能够促进水资源节约和再利用的融资机会和渠道。为农村和农民提供资金支持,增强其对水回用的认识和意识,不断拓展水回用的潜力和机会。

  (四)强化能力培养和人才队伍建设为适应未来水回用领域更加多样、更加严格的要求,美国政府进行了实践和制度层面的探索。实践方面,对当地开展的水回用项目提供支持,面向当地社区开展有针对性的培训,提升当地在水回用技术、管理、财务等方面的能力。制度方面,为广泛吸纳复合型专业型涉水从业人员,与教育部协作开展技能培训,环境保护署于2020年9月发布了《美国水行业从业人员倡议文件》。

  PartⅣ

  提升预测能力和水平

  《行政令》指出,美国要通过多部门统筹制定研究计划等手段,力求确保美国在涉水科学技术方面保持全球领先地位,主要涉及天气研究和预报、地理空间数据采集与处理、水资源可用性预测等。美国政府一向重视水资源可用性预测,特朗普曾于2018年10月19日签署了《关于促进西部可靠供水和输送的总统备忘录》(以下简称《总统备忘录》)。《总统备忘录》第3部分“改进水资源可用性预测”明确提出,要落实《安全水法案》《天气研究和预报创新法案2017》等,不断提升预测能力和水平,具体有以下几点做法。(一)组织水资源管理者和专家定期研讨

  为落实《总统备忘录》,国家海洋和大气管理局、地质调查局、垦务局三家机构于2018年11月组织能源部、美国陆军工程师兵团、阿拉巴马大学、北卡罗来纳大学等机构的水资源管理人员和专家召开了两次会议,确定了“联邦政府改善水资源可用性预测行动计划”的主要目标。未来,相关机构还会组织管理者和专家定期召开会议,共同商讨如何更好地落实该行动计划。

  (二)联合开展研究支撑水资源管理

  美国多家机构综合考虑地表水和地下水、水量和水质等要素,联合开展模型构建、预测工具改进等工作,合力支撑水资源管理相关决策。例如,国家海洋和大气管理局、美国地质调查局共同开展试点项目,对美国西部流域水文情势进行评价及精准预测;美国地质调查局等部门将持续开展合作,研发改进下一代水文观测系统,提高水量、水质实时数据的可靠性,提供流量、蒸散发、积雪、土壤湿度、水质、泥沙沉积与输送等定量信息,为水资源管理决策提供有力支撑;美国能源部重视水-能源纽带关系,会同农业部等用水部门开展数值模拟等工作,预测影响供水可靠性和发电设施稳定性的因素,为确保能源、经济、环境安全奠定基础。

  (三)开展全国以及地区可用水量评估

  《安全水法案》要求美国地质调查局开展全国可用水量及用水情况评估工作。美国地质调查局在全国水资源普查工作基础上开展可用水量综合评估,为水资源管理者提供需水量供水量、可用水量长期变化趋势、季节性及十年期可用水量等信息的预测,从而支撑水资源管理工作。

  从《行政令》的核心内容、4个领域的重点工作及对策措施可以看出,美国国家水安全战略更多关注的是用水安全,未来5年将主要在提高供水安全性和抗旱能力、改善水环境水生态、重视水资源可持续利用、提升预测能力和水平等4个领域持续发力。究其背后原因,同我国一样,美国也存在水资源时空分布不均的问题,特别是西部地区干旱缺水,水资源供需矛盾十分突出,缺水已经成为制约经济社会发展的瓶颈问题。2021年8月16日,美国联邦政府首次宣布科罗拉多河进入缺水状态,受持续干旱影响,科罗拉多河上由胡佛大坝拦蓄而成的美国最大水库米德湖水库水位降至前所未有的低点,目前已进入一级缺水状态。美国灌溉局8月16日发布声明表示,将由此启动一级供水管制措施,自2022年1月1日起,米德湖水库将减少1922年水资源分配协议中规定的对下游不同地区的供水量,其中亚利桑那州配额将减少18%,内华达州减少7%,墨西哥也从米德湖取水,该国年度分配量将减少5%。

  PartⅤ

  结语

  聚焦国内,在党中央、国务院的坚强领导下,新中国成立70多年来水利发展取得了重大历史性成就。当前,我国水利发展已经站到了新的起点,这就要求我们把着力点转向提升发展质量。为此,水利部党组对表对标习近平总书记重要讲话精神,把握党和国家事业发展大势大局和水利行业发展规律,提出要提升水旱灾害防御能力、水资源集约节约利用能力、水资源优化配置能力和大江大河大湖生态保护治理能力。

  特朗普行政令的核心内容与我国新阶段水利高质量发展要求的“四种能力”有诸多契合之处,目的都是应对挑战、有效化解矛盾,为国家提供水安全保障。未来,我们应继续坚持系统思维,坚持全国一盘棋,进一步加强涉水部门间协调,抓好水利部党组提出的新阶段水利高质量发展的6条实施路径,为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。


  来源:水利发展研究

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