流域横向生态补偿机制通过经济激励和制度约束,将生态保护的外部效益内部化,是实现流域可持续发展的重要工具。多年的生态补偿实践表明,这一机制在流域上下游协商一致并有效运行并不简单。分歧主要集中于两方面,一是补偿指标的确定,二是补偿标准的计算。江西省吉安市积极健全流域横向生态补偿机制,由市生态环境局、发展和改革委员会、财政局等部门联合制订了《吉安市深化流域横向生态保护补偿机制实施细则》,有效消除了这两点分歧,可供各地参考。
在指标设置上,吉安市根据上级管理、考核要求和特征污染物,着眼水生态环境质量持续改善目标,重点考核水质类别、水质指数变化率、总磷浓度、氨氮浓度、水流量、年度GEP同比增幅、突发水污染事件等七项指标,明确了数据来源以及各指标对应的资金扣减办法。其中突发水污染事件属于兜底的保障性指标,不作为奖补指标。若辖区内发生特别重大(Ⅰ级)或重大(Ⅱ级)突发水污染事件,扣减100万元,且不参与其他指标奖补;若发生较大(Ⅲ级)突发水污染事件,扣减50万元。吉安市的探索启示各地,在设置生态补偿指标时可按基础性、特征性和否决性分类。基础性指标主要考虑上级考核和管理需要,特征性指标则结合本流域的突出污染物和水环境问题设置,不允许发生的行为则列为否决性指标。这些指标往往互相独立,可以分别制定奖惩细则,但对有关联的指标,也可采取灵活的组合方式,并对奖罚力度做相应调整。
在补偿哪些环境要素取得共识后,就要解决好补偿资金从哪里来、如何开展年度核算的问题。总体来看,生态补偿资金可以有两种来源,一种是上级安排的专项资金,依据下级关联方的工作实绩进行分配,操作相对简单。应当注意的是,过去一些地方在签订生态补偿协议时由于资金核算规则制定失误,致使奖罚结果发生偏差,对专项资金的使用产生了一定的负面影响。例如某跨界断面的水质常年为Ⅱ类,如果只是维持在Ⅱ类,表明上游不需要额外努力,也就不存在奖励的情形,只有这一断面的水质改善到Ⅰ类或恶化到Ⅲ类及以下才涉及奖励或惩罚。然而双方签订协议时并未设置奖励或惩罚的启动条件,致使下游地方年年都要支付补偿金,而上游不怎么付出也能获得一笔稳定的财政收入。这样的矛盾使得上下游的持续合作面临困难。
另一种资金来源是由同级人民政府众筹,相当于相关各地各拿一笔财政指标款,共同构成资金池,并配套详细的年度资金核算办法。吉安市的做法就属于第二种。吉安市在确保省级流域上下游横向生态补偿资金使用途径不变的情况下,由辖区内13个县(市、区)每年各出资100万元,建立市级奖罚资金池,年度结算后,实施奖优罚劣。比如对保护不力应被扣款的地方直接核减资金指标款,不再参与后面的分配;对应获奖励的地方直接增加对应指标款,获得第一轮受益;前面两项冲抵后奖金池中如尚有结余,则由未被扣款的地方平均分配,使已经获得奖励的地方第二轮受益。实际运行时还可以有其他核算思路,使参与众筹的各方认为公平合理,并且易于算清账。为使财政资金不发生沉淀,宜每年开展一次核算。各地获得的奖补资金可用于辖区内水环境监管、水资源调配、水污染治理、水生态保护与修复、水环境问题整治等方面。这样的做法也激发了相关地方保护生态环境的动力。
实践证明,科学设定生态补偿标准是一个比较复杂的测算和谈判过程,需要有关各方在技术支撑单位协助下,基于现实的经济形势和财政状况,实事求是开展协商,使上游地区保护绿水青山有动力,下游地区的财力也能够承受,并且有愿意长期维持下去。
推动实施横向生态补偿制度,本意在于促进生态产品供给地与受益地良性互动,真正让保护者、贡献者得到实惠。在落地过程中,应针对各方关注的重点问题,分析清楚奖或罚的支撑点,并且补偿力度要综合考虑流域上游的自然禀赋、经济发达程度、工程规模、工作难度和发展机会成本等多种因素,避免畸高或畸低。只有找准了平衡点,对流域上下游地区的激励或约束才有效,反之则会增长多收少付的投机心态。
来源:中国环境报