摘 要:我国水污染领域的社会不公主要表现为:⑴上游企业、居民等排污,下游地区居民、政府等承担水污染的后果;⑵城市将河流当作排污通道导致农村环境致病社区化;⑶严重的水污染导致水资源与环境代际分配不公。这些环境不公成为社会可持续发展的障碍。
关键词:水污染 环境正义
环境不公问题在中国主要表现为:国际层面上的发达国家对我国的污染密集产业转移、有害产品销售及“洋垃圾”走私;城市向农村的污染转移;东部地区与西部地区之间的环境正义问题和代际之间的环境不公。[①]目前中国关于环境正义的研究,大都关注整体环境利益与责任在不同人群、不同地区之间的分配。而较少探索某一领域环境利益与责任分配的不公问题。陈阿江教授曾从和谐社会建设的宏观视角把人水关系划分为“人水不谐”与“人水和谐”两种理想类型。“在‘人水不谐’型里,人与水环境的互动呈恶性循环:水污染导致居民患病,影响经济发展,诱发贫困;随着污染危害的加深,出现人口迁移,进而加剧社会分化与社会不平等等次生社会问题。‘人水和谐’型为人与水互动的良性循环:在良好的生态环境下发展生产,产生良好的经济效益,可持续的经济发展为保护环境提供了动力,也为社会发展提供经济基础。重视当代中国的现代性特征及生态知识,是实现由‘人水不谐’ 向‘人水和谐’ 转型的认知前提。”[1] “人水不谐”是对环境不公的高度概括,“人水和谐”是环境公平实现后的理想状态。本文将进一步探讨水污染领域的环境不公问题。
一、环境不公问题在水污染领域的表现
别涛曾用“南方有水皆污,北方有河皆干”[2]描述我国水污染和水危机的现状。
长期以来的高能耗、高污染、低产出的经济增长模式使我们在经济繁荣的同时,付出了高昂的环境代价,这其中也包括了由于水污染而导致的各种环境事件的爆发和社会矛盾的激化。通过表-1,我们可以看出,水污染在历年环境污染与破坏事故中所占的比例都很高,虽然除2006年以外,这个比例在降低,但是在各种环境污染事故中,水污染发生的概率却一直排在首位。水环境受到严重污染,水体使用功能下降甚至丧失,不仅加剧了我国北方地区和城市的缺水问题,还使南方相对多水的地区和城市形成了“水质型”缺水。水污染不但是我国面临的最主要的环境问题之一,也是影响社会正义实现的“社会问题”。
表-1:2001—2007年全国水污染在环境污染与破坏事故中所占的比例(制表人:张彦)[②]
年份 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
环境污染与破坏事故次数(次) 1842 1921 1843 1441 1406 842 462
水污染次数(次) 1096 1097 1042 753 693 482 178
水污染在总污染事故中所占比例(%) 59.5 57.1 56.5 52.3 49.3 57.2 38.5
1、上游排污,下游地区承担水污染的后果
水污染的背后是社会不公。我国如今的水污染问题首先是体制问题,然后才是技术和资金的问题。潘岳认为是扭曲的发展观造成了我国目前的环境问题。[3]从管理制度上看“垂直分级负责,横向多头管理”的流域水环境保护体制存在重大缺陷。[4]陈阿江教授通过对太湖流域工业污染的调查,认为水污染问题源于不按规范行事,即文本规范与实践规范的分离。[5]潘岳也指出环保部门执法难的问题,即使环保总局也存在这种状况。[4]以上这些观点可以在一定程度上解释我国水环境领域的社会不公出现的根源。
目前我国水污染的治理主要是基于行政区划的各行政单位单独治理,这种水资源分割管理的体制不利于水污染的统筹治理。[③]尽管有一些跨区域合作治水工程,但上下游地区仍很难协调一致,还没有建立起牢固的、长期的水污染治理合作治理机制,结果常常是下游治污,上游排污,上游的污水给下游造成损失。问题出现的时侯,各区域互相推脱责任,而不是合力解决问题,上游推说没有污染水体,下游认为污染存在,但是下游无权检测上游的环境。其次,即使在同一地方、对同一河段的水环境管理也是牵涉众多部门,多部门分头管理导致水环境管理分散,效果有限。目前的情况是:环保部门管工业企业排污,水利部门管河流水质、水流,城建部门管生活污水处理设施,国土部门管地下水资源,各部门各管一方,导致现实生活中经常出现各部门之间“争权推责”的现象。
河水流动性的形态特点建构了一种特殊的社会关系—上下游社会的互动与整合。水污染在流动中制造了上下游的环境权益与责任分配的冲突格局:上游“发展”付出的代价往往要下游来“买单”。在很多情况下,造成水污染的主体或地区并不承担环境破坏责任,至少不直接承担水环境恶化的后果。尤其是河流和湖泊的污染,往往是上游污染,下游遭殃,承受水污染带来的负面后果。上游的企业在享受生产带来的利益,一旦排污,下游的群众生活直接受到影响。尤其是下游的水源地遭到破坏后,下游居民饮水便成为重大问题。上游水污染给下游带来的危害是多方面的:首先,它导致下游区域入境水质差,损害下游社会的切身利益;其次,上游水污染挫伤下游治污积极性,导致流域水污染越来越严重;再次,跨界水污染容易引发群体性事件,干扰和谐社会的建设。”[6]众所周知的松花江水污染事件的制造者就是位于上游的中石油吉化公司,该公司双苯厂胺苯车间发生爆炸事故污染了松花江,造成河段下游的哈尔滨市全市停水4天,生产生活受到极大影响影响。处于松花江下游的哈尔滨没有从吉林石化的生产中得到任何利益,但是吉林石化爆炸引起的污染却让他们承受了巨大的损失。类似的上游对下游的污染事件频繁发生:2007年7月2日,江苏省沭阳县因为水源地上游工业污染,自来水发黄发臭。当天下午县城供水系统关闭,7月4日中午才恢复,整个停水过程超过40小时,造成20万人断水。[7]污染源同样来自上游,但是由于不是固定的企业排污,下游居民受到损失,却不知道该找谁赔偿。其实很多企业是具有治污设施的,但是直接排污会节省成本,并且上游污染企业众多,即使造成严重后果,也很难找出具体哪家企业来承担责任。2007年7月5日,长春市新立城水库出现大量蓝藻,并在短时间内迅速繁殖。长春市政府决定,停止取用新立城水库源水,紧急切换水源。因蓝藻暴发而停水的长春市,虽然建有污水处理厂,水源地周围没有直接污染,但是由于水源地上游城市伊通没有建污水处理厂,生活污水直接排入水中,直接污染了长春的水源地。[8]
可见,缺乏以河流生态整体性为基础的管理制度导致上游排污获得经济利益,下游地区承担水污染的社会后果,这是由于水环境管理制度不能适应水生态特点而产生的社会关系以及人水关系不谐的社会因素。因此逐步建立适应水生态整体性与流动性特点的跨行政界限的管理制度应该是政府、企业、学界与公众合力探索的目标。
2、城市将河流当作排污通道导致农村环境致病社区化
随着城市化和工业化的进程,我国的经济发展突飞猛进,与此同时我们也付出了巨大的环境代价。我国一些沿海沿河的农村相继出现各种环境疾病高发村,最严重的是在淮河流域和东部沿海地区出现了农村癌症的社区化现象。河南黄孟营村、安徽省宿州市张庄村、山东省肥城市肖家店村、阳谷县西关村、邵楼村、西汉庄村、国庄村、天津市西堤头、无锡市广丰村、常州市新北区、阜宁县洋桥村、东兴村、浙江萧山坞里村,江苏盐城东兴村,广东上坝村……[④]其中山东肥城市肖家店村村民患癌症与当地水污染密切相关性得到了自然科学家的初步证实。
山东肥城市肖家店村是山东中部的村庄。据肖家店村村委会统计:2000年,死亡人数17人,其中11人是因为癌症死亡。2001年,死亡人数16人,其中9人是因为癌症死亡。2002年,死亡人数17人,其中10人是因为癌症死亡。2003年,死亡人数19人,其中12人是因为癌症死亡。2004年,死亡人数21人,其中14人是因为癌症死亡。[9]肖家店村的农民世世代代住在这里,生活并没有太大变化。这几年,他们癌症发病率为什么会突然增加呢?
从地图上看:在大汶河南支流柴汶河畔有一个工业基地新泰市,这里主要集中了造纸、印染、化工、机械、冶金、采掘等企业。在大汶河北支流牟汶河上游的莱芜市,以钢铁、采矿、电力、机械、造纸等工矿企业为主;大汶河这边还有泰安市,这里的造纸、酿酒、食品加工、纺织、印染、机械、化工等行业也比较发达。大汶河流经的宁阳县,有一批化工、造纸、农药及煤炭企业。肖家店村所在的肥城市本身也是一个新兴工业城市,重点发展采煤、炼焦、造纸和酿酒业。这些地方的工业都比较容易造成严重污染,而它们最后又都选择了大汶河作为排污通道。肥城市环保部门对大汶河水的检测报告显示,近年来大汶河流域的许多河段水质常年都是污染最严重的劣五类,并且其中的亚硝酸盐都严重超标,而这种物质正是一种强烈的致癌物。[10]究竟是不是大汶河水污染导致了肖家店村民患癌症?央视经济半小时栏目曾特意请中国地质科学院的专家林景星教授到肖家店进行了调研。林景星教授和肖家店的村民座谈之后,曾经多次对环境污染和癌症的关系进行实地调研。他发现,肖家店村癌症的高发期与水质受到污染的时间基本吻合。在排除饮食习惯、家族遗传等因素之后,林教授进一步对村里的土壤、农作物进行了分类取样,国家地质实验测试中心对检测结果有了初步结论:检测证实,该村的土壤、蔬菜以及人的毛发均不同程度受到剧毒元素的污染。其中,小麦中的铬含量超标1.7倍,白菜中的铅超标2倍;菠菜的镉含量超标达到9倍,铬含量超标12倍;莴笋叶中的镉含量超标2倍,铬含量超标4倍。[10]这些被严重污染的粮食蔬菜,已经成了一种致癌食品。林教授认为,这次取样化验虽然品种有限,但仍然能看出一个大的方向。肖家店村的病极可能是由于生态环境的改变而导致的一种特殊的疾病——生态环境病,如水质受到污染导致土壤污染-土壤的污染又直接使蔬菜等食品污染,而通过食物,这些污染物质就会进入人体。
大汶河上游的新泰、泰安、莱芜,包括肖家店村所在的肥城市,在山东都是经济发展比较快的地区。但是大汶河下游的村庄,却在承受着水污染的代价。城市发展了,城区的水环境改善了,城市居民喝上了干净的自来水,即使城市水源地受到污染,问题也会很快得到解决。可是至今也没看到改善肖家店村农民饮用水的相关信息。这种不公平是显而易见的。由于农村缺乏各种各样的公共基础设施,相当多农村的农民无法得到基本的环境安全保障。
水污染为何在农村会导致癌症社区化,而在城市却不会有同样的效应。洪大用教授认为主要原因是城乡控制体系的二元性。[11]对于水污染导致的农村癌症社区化,我们认为主要是由于相对于城市而言,农村社区所拥有的政治、经济、文化等资源严重短缺。污染一旦发生来自农村的抵抗较小,所以很多地方在进行城市规划的时候,往往把污染严重的企业放在城乡结合部或者直接放在农村。这样,这些城乡结合部和乡村的污染企业产生的废水便沿江、沿河排放,常常是一个企业污染一条河,一个企业污染一片土地。由于城市的环保组织健全,环保工作人员数量大,污染检测设备齐全,加上城市居民的环境意识较高,有了问题能够及时地通过报纸和电台、电视、互联网等媒介来反映给相关部门,使得问题得以及时而有效地解决。如果问题得不到解决,城市居民往往能迅速集合起来,造成规模上的影响,引起高层重视,使得问题得以解决。如厦门PX事件,就是在一些有识之士和市民的积极参与下,反对污染企业在当地的建立,最终使得厦门海沧PX项目被迁走。这是具有高度环境意识和参与能力的城市居民与开明的城市政府合作抵制污染的成功案例。而在农村,各级环保组织不健全,环境监测能力有限,农民的文化水平较低,对环境的污染与破坏反应较慢,农民也没有城市居民那么多的途径来反映自己的问题,即使意识到环境污染,也往往苦于没有证据或者因果关系不明,[⑤]同时因为企业给当地政府带来税收又往往受到政府的庇护,结果政府和排污企业坐在了一条板凳上,最终农民被迫选择忍受这种污染与破坏。在这种情况下,城市和企业的生活污水和工业废水就被排到了反抗能力较小的农村,造成城市环境改善的同时农村环境恶化,农村的水和土壤受到有毒物质的污染,由此生产出来的农产品也就没有了安全保障,一些沿河、沿江地区农村的很多村民因此患癌症、肺心病、心脑血管病……
环境致癌的社区化表明,环境污染已经成为一种不良的社会排斥力量,造成了农民阶层的下向流动,是典型的严重的社会不公现象,这种不公使得改革开放30年的发展成果不能在城乡之间公平分享,[⑥]这是需要全社会都来关注和解决的问题。
#p#副标题#e#3、严重水污染的长期效应导致代际不公等社会问题
爱迪.B.魏伊丝教授在《公平地对待未来人类:国际法、共同遗产与世代间的公平》一书中提出了环境世代间公平的三个基本原则。第一,要求各世代保护自然和文化遗产的多样性,这样便不会对后代人解决自身问题和满足自身价值观造成不适当的限制,而且未来世代有权享有同以前世代相当的多样性。这个原则被称为“保护选择”原则。第二,要求各世代维持地球的质量,从而使地球质量流传给未来世代时状态不比其从前代继承时有所下降,并且有权享有与前世代所享受的相当的地球质量。这个原则可以称为“保护质量”原则。第三,各世代的每个成员都有权公平地获取其从前代继承的遗产,并应当保护后代人的这种获取。这个原则可以称为“保护获取”原则。[12]根据世代间公平的这三个原则来看,我国目前的水环境难以为后世的生存和发展提供同以前世代相当的环境与资源的多样性,因为污染会极大地降低或消灭多样性;我们留给未来世代的水环境质量已经比我们从前代承接时的质量大幅下降;当代人已经在超前消费子孙的水环境与资源,没有给后代的生存与发展留下足够的清洁水。换言之,严重的水污染及其长期效应导致了代际不公等社会问题。
在环境领域研究代际公平有一定难度。可观察的代际关系在家庭中最明显,在环境领域研究代际关系,容易导致抽象化,为了在环境领域发现可观察的代际关系,我们以2007年为界限[⑦],假定本年度的环境状况是上一代人为2007年之后的下一代留下的环境遗产,我们就可以在水环境领域观察和讨论代际正义了。我们选择的样本包括地表水、地下水和海水三类。
《2007年中国环境状况公报》显示,全国地表水污染严重。七大水系总体为中度污染,浙闽区河流和西南、西北诸河水质良好,湖泊富营养化问题突出。197条河流407个断面中,Ⅰ~Ⅲ类、Ⅳ~Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为49.9%、26.5%和23.6%。其中,珠江、长江总体水质良好,松花江为轻度污染,黄河、淮河为中度污染,辽河、海河为重度污染。[13]目前,我国河流和湖泊中的有毒物质污染问题特别严重,通过自然过程即使是消除目前水平的污染物也需要很长时间。上代人造成的污染推给未来世代处理给带来沉重的环境与经济社会负担,由此造成严重的代际不公。目前我国的大型淡水湖泊和城市内湖水质状况十分糟糕(见表-2和表-3),严重影响未来世代的环境利益。
表-2 重点大型淡水湖泊水质状况
湖库名称 营养状态指数 营养状态 水质类别 主要污染指标
2007年 2006年
白洋淀 83 重度富营养 劣Ⅴ 劣Ⅴ 氨氮、总磷、总氮
达赉湖 64 中度富营养 劣Ⅴ 劣Ⅴ pH、高锰酸盐指数
镜泊湖 59 轻度富营养 Ⅳ Ⅳ 挥发酚、总磷
博斯腾湖 57 轻度富营养 Ⅲ Ⅲ -
洪泽湖 56 轻度富营养 劣Ⅴ 劣Ⅴ 总氮、总磷
南四湖 53 轻度富营养 Ⅴ 劣Ⅴ 总磷、总氮、石油类
洞庭湖 45 中营养 Ⅳ Ⅴ 总磷、总氮
鄱阳湖 45 中营养 Ⅳ Ⅴ 总磷、总氮
洱海 40 中营养 Ⅲ Ⅲ -
兴凯湖 - - Ⅳ Ⅱ 挥发酚
注:此表引自《2007年中国环境状况公报》
表-3 城市内湖水质评价结果
湖库名称 营养状 营养状态 水质类别 主要污染指标
态指数 2007年 2006年
东湖 65 中度富营养 劣Ⅴ 劣Ⅴ 总磷、总氮
大明湖 56 轻度富营养 劣Ⅴ 劣Ⅴ 总氮、生化需氧量
玄武湖 55 轻度富营养 劣Ⅴ 劣Ⅴ 总氮、总磷
西湖 55 轻度富营养 劣Ⅴ 劣Ⅴ 总氮、总磷
昆明湖 47 中营养 Ⅲ Ⅲ -
注:此表引自《2007年中国环境状况公报》
水环境世代间公平面临的最严重问题是地下水受到污染。因为地下水流动缓慢,今天产生的污染需要在几十年后才产生影响或被人知道。
地表水遭到污染后,污染物也会向地层深处逐步渗透,目前中国约1/2的城市市区地下水污染严重。在城市之外,全国人大环资委提交的报告中指出,在整个淮河流域,50米以内的80%浅层地下水都已经变成Ⅴ类水质,丧失了水功能;50~300米的中层地下水,也已出现局部污染。[8]地下水源一旦遭到有毒物质的污染,就不能被未来世代使用。在当今的技术水平下,我国地表水污染治理尚面临很多困难,地下水污染的治理就更不用说了。并且地下水被污染以后,要想控制蔓延是及其困难的,即使以后有了更先进的技术,可以治理地下水污染了,清除污染的费用也会很高。
很多的文献称21世纪是海洋的世纪,这主要是从海洋作为未来发展储备资源的角度来说的,但是从水环境的角度看,后代人所成承继的海洋质量却不容乐观。
根据2007年中国环境状况公报,我国的近岸海域水质很差。[13]全国近岸海域一、二类海水比例为62.8%,比上年下降4.9个百分点;三类为11.8%,上升3.8个百分点;四类、劣四类为25.4%,上升1.1个百分点。其中渤海近岸海域一、二类海水比例为63.3%,与上年相比,下降6.3百分点;四类、劣四类海水为22.4%,上升0.7个百分点。主要污染指标为无机氮、铅。黄河口海域水质良好,辽东湾和渤海湾为重度污染。[13]东海近岸海域一、二类海水比例为28.4%,与上年相比,下降13.1个百分点;四类、劣四类海水为55.8%,上升3.6个百分点。主要污染指标为活性磷酸盐、无机氮和铅。闽江口为中度污染,长江口、杭州湾为重度污染。[13]全国海洋天然重要渔业水域监测面积为1609万公顷,无机氮、活性磷酸盐、石油类、化学需氧量、汞、铜超标面积分别占监测面积的74.4%、66.9%、40.4%、17.4%、3.4%、3.2%。与上年相比,石油类的超标面积有所上升,无机氮的超标面积略有上升,汞、铜的超标面积有所下降,活性磷酸盐、化学需氧量的超标面积基本持平。[13]沿海发生船舶污染事故107起。其中,发生0.1吨以上溢油事故38起,总溢油量748~898吨,50吨以上重大溢油事故5起;化学泄漏事故3起,总泄漏量约42吨,最大化学品泄漏量36.89吨。[13]渤海是近海污染最严重的区域。曾有研究者发出警告,渤海污染如不加紧治理,可能会成为第二个死海。[14]如此发展下去的话,我们的下一代人对于渤海的“获取原则”就无法保障,代际正义也就无从谈起了。
二、进一步的分析与思考
与时俱进的科学发展观是实现环境正义的理论先导。
虽然我国的《水污染防治法》明确规定,防治水污染应该按流域或区域进行统一规划,但是在我国的水污染防治实践中,法律并没有被充分考虑和遵守,下游治污刚见成效,上游却污染依旧,这样下去,水污染的治理就难有成效。陷入有法不依的怪圈与发展观的落后直接相关。
20世纪70年代末,我国面临的主要问题是贫穷与短缺。经过30年的解放思想与探索、创新,中国人找到了财富增长的秘诀,奇迹般地创造了巨额的财富,中国因此进入了小康社会,现在面临的问题是巨额财富带来的环境-社会问题。随着社会的发展,今天需要做的首先是发展观的与时俱进的发展,即发展观也需要与时俱进、升级转型,从单纯追求经济增长的发展观转型为环境有好的科学发展观,建设生态文明,并以科学发展观为指针进一步解放思想,创新管理制度,关注弱势群体的环境权益,以水生态整体性与流动性为基础,突破行政分治模式,重新设计并逐步完善水环境流域治理的合作治理制度,促进水资源利益和水污染负担的合理公平分担。既然现行的水资源分割管理体制不利于水污染的治理与防治,那么我们就要尝试做出改变,虽然这可能遇到很大的阻力,但是我们必须打破这种局面,对于环保部门来说,需要尽快实现环保部门的环境执法和检测系统的垂直。改变地方环保部门“稻草人”的尴尬境地,改变地方环保部门被“稻草人化”的困境。[15]
鼓励地方政府和公民的创新,加强公众参与。公众是环境问题的最大利益相关者。环境对于他们来说,不是道德话语权,而是财产和健康。[16]社会问题是和社会的权力支配结构、制度安排和占统治地位的意识形态联系在一起的。社会出现的“病态”只是问题的表象,“病态的社会”才是问题的根源。苏小和认为,在某种意义上,中国经济好比是一个巨大无比的木桶,除非能够持续地补上短板,否则,能够装的水恐怕永远都不能让人满意。而今天,政治体制与政府管理就是最短的那块板。2000年以来,财富增长最快的三个群体就是权力者及其亲属、权力法定的国有垄断部门群体、与权力结盟的资本代表。[17]可以据此推出:导致环境不公问题的根源是政府权力太大,民众权利太少,弱势者权利最小。在所有的弱势群体中农民最穷,就是因为农民离权力中心最远。以权力为中心,离权力越近的人越富,离权力越远的人越穷。因此,真正重要的是增进民权,也就是变革权力结构,给民众更多的自由与权利意味着实现更好的发展,农民如果有与城市居民同等权力,环境不公就会大幅减少。农民缺乏政治、文化与经济资源,因此只有不断改进社会体制,才可从根本上消除不合理社会体制本身所带来和所表现出来的社会问题。(王书明 张彦)